对高质量发展背景下国土空间规划的几点认识

对高质量发展背景下国土空间规划的几点认识

张雷

淮南市政务服务中心

【摘要】近年来，我国的城市化进程有了很大进展，国土空间规划工作也越来越受到重视。但由于国土空间规划是新时代高质量发展背景下新型规划体系，尚未形成完善的体系架构，同时又是我国国土和规划建设管理的重要抓手，因此，研究国土空间规划策略，有着很强的实践价值。

【关键词】高质量发展;国土空间规划;城市;体系

长期以来，国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划等各类空间性规划对推动我国经济社会发展发挥了重要的作用，但同时也产生了诸如规划冲突、规则重叠、审批相互制约等问题，不仅影响城市开发建设和良性发展，还导致各类资源浪费与过度消耗，不利于区域经济、社会和生态的可持续发展。在新时代高质量发展和生态文明建设的大背景下，有序、高效、法治、协调的空间秩序亟待建立。

1、国土空间规划概念

国土空间是指当前一个国家主权或者主权权利管辖下的相关地域空间，是指当前国家国民生存所用的场所和相关环境，这包括不同区域的陆地、陆上水域、内水和领海以及国家领空等国土空间资源。国土空间规划概念是指针对这些现有的国土空间进行相关合理规划的一种方式，同时也是对国土空间和资源合理利用、科学划分、充分利用等活动的总称。一般根据不同的国土空间划分概念，相关的国土空间也被划分为生态空间、农业空间、城镇空间，而如何更好地综合利用和合理划分国土空间资源对国土空间资源的利用效率和国土空间的可持续发展以及开发强度均具有显著的影响。

2、优化国土空间规划的配置方式

2.1国土空间规划策略

资源与经济社会的协调发展策略：在国土空间规划策略上，需要实现经济发展和自然人文资源的协调发展。这就要求在城市的相关项目建设中，需要避免一些人文自然资源受到破坏，来保护城市的公共利益，这不仅仅是为城市的长远发展做考虑，也在一定程度上实现了社会公平的目的。所以在国土空间规划布局上，应该根据一些经济规律来对土地的使用效率进行提升，降低一些土地的浪费，实现资源配置的最优。除了要实现资源和经济的协调发展外，还要对城乡发展统筹兼顾，实现城乡协调发展。

国土空间规划的最终目的就是公共利益的规划，也就是说，国土空间规划主要是为了服务社会大众。因此，在进行协调发展的过程中，国土空间规划工作应该充分协调好经济社会的发展，要明确国土空间规划并非单一的指标划分，而是对公众具体需求的直接体现。

建立全要素全方位的空间保护开发利用策略：国土空间规划是一定时期内对国土空间开发和保护做出的总体安排和综合部署，是制定空间发展政策、开展国土空间资源、实施国土空间规划管理的依据。为贯彻落实国家关于空间规划体制改革要求，国土空间规划需要构建新时代空间保护制度和开发秩序，以空间治理和空间结构优化为主要内容，统一管控和高效利用空间资源，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，体现战略性、提高科学性、加强协调性、强化规划权威。开展国土空间规划，明确各类国土空间开发利用和保护的边界，是优化国土空间开发格局的重要源头保护手段和途径。

2019年5月9日，国家发布《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，国土空间规划建立起全要素全方位一体化的空间保护开发利用机制尤为重要，要坚持底线思维，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。同时合理配置各项建设用地，合理控制土地开发强度，提高综合利用效率，实现集约高效的土地资源利用方式，充分做好保护和利用一体化和谐发展，从而推进国土空间开发格局的优化，实现我国国土的可持续发展。

优化国土空间管理体制机制策略：现阶段，我国的规划体制众多，各个体制互不相关却又存在着一定的联系，众多的规划体制导致规划部门的分工混乱，国土空间规划工作人员对自己的职责不明晰，国土空间规划体制机制不健全不顺畅。为了增强效益，需要加强规划的实施监督管理工作，健全管理体制机制。

首先，要建立一套保障国土空间规划工作的法律保障机制、积极推进各类规划“同编同调”动态修改机制及规划编制审批办法，建立健全各部门“共同引导”建设行为管理机制、“共同构建”项目生成策划机制。其次，要充分厘清国土空间规划部门之间的规划事权关系，建立行之有效的左右衔接、上下协调的对话机制，实现空间用地单一属性，落实部门管控内容，建立完善的空间管理管控体系。此外，除了部门，对于国土空间规划流程也需要一定的精简。例如，相关部门在对国土空间规划进行设计时，需要对一些土地归属、剩余空间利用率以及相应的土地开发利用情况等信息传输的过程进行精简，从而提升城市信息在部门的传导效率等。

因此，优化国土空间管理体制机制，是国土控规规划顺利实施的重要抓手，推动国土空间规划管理实施健康稳定发展，保障我国国土空间规划工作全面展开。

在国土空间规划策略上，需要实现经济发展和自然人文资源的协调发展。这就要求在城市的相关项目建设中，需要避免一些人文自然资源受到破坏，来保护城市的公共利益，这不仅仅是为城市的长远发展做考虑，也在一定程度上实现了社会公平的目的。所以在国土空间规划布局上，应该根据一些经济规律来对土地的使用效率进行提升，降低一些土地的浪费，实现资源配置的最优。除了要实现资源和经济的协调发展外，还要对城乡发展统筹兼顾，实现城乡协调发展。国土空间规划的最终目的就是公共利益的规划，也就是说，国土空间规划主要是为了服务社会大众。因此，在进行协调发展的过程中，国土空间规划工作应该充分协调好经济社会的发展，要明确国土空间规划并非单一的指标划分，而是对公众具体需求的直接体现。

2.3协同认识

长期以来，各级政府及管理部门对国土空间的诉求与事权过于重叠，纵向传导不利，横向连接不畅，国土空间开发与保护协同性较差，造成资源浪费与成本高筑。变革后的国土空间规划必然是多元协同的规划。自然资源部门的组建，不是简单的权力划分和调整，而是为了在国土空间治理中，实现目标统一、步调统一、政令合一，实现协同、高效的国土空间用途管制，从根本上解决好新时代国土空间开发保护格局问题。多元协同既包括各级政府及自然资源管理系统的纵向协同，又包括自然资源管理部门与其他部门的横向协同以及多实体国土空间管理与管控的跨区域协同。空间高质量发展必须打破单一维度的壁垒与分割，通过国土空间规划建立纵向、横向、跨区域的多元协同机制。

2.4要素层面体现空间格局架构

空间格局是国土空间开发保护的导向，是统筹利用各类空间资源的总遵循。在新时代国土空间格局出现了主体功能更加突出、融合发展更加明显、多层级交互联动更加成型、陆海对接更加到位、空间合作更加紧密等新特点。要围绕区域未来发展定位对空间开发格局进行不断优化调整，区分城镇、农业、生态、海洋等空间要素，依托重要交通干线聚集经济要素，探索生态空间更加系统，构建生态屏障、廊道、海岸带相互依存的系统化生态格局;农业空间更具特点，构建精品农业、高效农业、节水农业和绿色生态农业相互补充的特色农业发展格局的规划新途径;城镇空间更加高效合理，构建核心区域、都市圈和城市群周边区域相互促进的城镇协同发展格局。

2.5利用大数据完善新时代国土空间总体规划

当前国家高质量发展的重要保障之一便是新时代的国土空间规划，也是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的基石，更是高效、集约、合理且开放的国土空间规划与应用格局，是实际应用中能够更好地发挥作用的前提。为此，需要更具科学性的总体规划策略，这需要从整体上收集相关的城乡规划数据与信息，进而通过大数据的处理，完成对我国新时代国土空间规划的总体布局。随着大数据信息技术的广泛应用，相关的经济和空间规划策略也随之进行了调控，这些调控在大数据信息技术的基础上，不断地为经济可持续发展和社会基础设施建设与稳定发展做出了巨大的贡献。

2.6坚持国土空间规划的多元协调

除了坚持以人为本的规划理念外，还需要在规划中坚持因地制宜、多元协调、统筹兼顾、和谐发展的原则。国土空间规划需要结合各地自身的经济发展情况、地理位置以及相关资源分配等因素，制定出能够发挥出自身特色的发展道路，这种因地制宜统筹兼顾的规划原则，正是各地国土空间规划中多元化协调发展的最好体现。

2.7文化认识

国土空间品质塑造与历史文化的传承不可偏废。历史的厚重，是中华民族特有的名片。我国上下五千年的历史文化源远流长，每一个城市都是一部活生生的史书，每一寸土地都經过了硝烟与繁华洗礼，沉淀下来的是流在炎黄子孙血脉中永不褪色的文化符号。国土空间规划编制与实施监督，要传承文化、尊重历史，将古人营城智慧与现代规划技术相结合，发掘文脉、保护文遗、描绘文图，做到城市符号不丢失、城市印象不模糊、城市历史不断代，实现城市发展的蓝图与文化传承的精华高度结合、相互融合、完美契合。

结语：

总之，对新时代国土空间总体规划用途和相关管制的探究已逐渐成为了当前国土空间规划的主要内容之一，更是决定当前新时代国土空间总体规划效率与质量的关键所在，对于国土空间资源的合理利用和配置等，都具有较为显著的促进作用。

参考文献：

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[2]邓伟，张继飞，时振钦，等.山区国土空间解析及其优化概念模型与理论框架[J].山地学报，2017，35（2）：121-128.

[3]余亮亮，蔡银莺.国土空间规划管制与区域经济协调发展研究——个分析框架[J].自然资源学报，2017，32（8）：1445-1456.