扬州城市更新涉及规划管理技术规程研究

扬州城市更新涉及规划管理技术规程研究

徐笑梅

扬州市国土空间规划编制研究中心 225003

摘要：本文以城市存量更新时代为研究背景，分析扬州古城区“苏北电影院”地块在古城更新中遇到的规划管理技术规程方面的难题。通过分析样本地块和已编样本地块建筑设计方案，梳理扬州本地技术规范，结合上海、苏州等优秀城市更新案例，提出适应扬州本地古城更新试点项目的相关规划管理技术要求。

关键词：国土空间规划；城市更新；古城更新保护；规划管理技术

1.选题背景

1.1 国土空间规划带来新态势

2020年末，我国常住人口城镇化率已高达63.89%。遵循城市发展普遍规律，我国已从“增量大规模建设”步入“提质存量改造”阶段，城市建设重点由“存在与否”变为“品质提升”。推行城市更新举措，是顺应城市发展新趋势、促进城市高质量发展的必由途径。

1.2上位政策的战略要求

国家层面提出城市更新行动是促进城镇高质量发展的重要战略。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出加快推进城市更新,改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能,推进老旧楼宇改造。《中共二十大报告》提出坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。

江苏省层面提出“严选试点项目，探索城市更新路径的号召”。省政府出台《关于实施城市更新行动的指导意见》，省住房和城乡建设厅公布省级首批48个城市更新试点项目名单，试点项目以点带面形成一批可复制、可推广的城市更新实践新方法、新路径。扬州市4个项目入选：皮市街片区保护更新、广陵路改善更新、古城小秦淮河保护更新二期、仁丰里历史文化街区保护更新二期。

1.3 扬州城市更新遭遇政策瓶颈

为了让古城焕发更加蓬勃的生命活力，将历史风貌保护与“人民城市”、“三都一城”发展需求有机结合，扬州聚焦国土空间规划统筹，将古城更新纳入国土空间规划，已在规划层面完成中心城区城市更新的顶层设计。但以往城市新建项目多位于新城，相关技术管理规定多适用新城，现有规划技术标准不能满足旧城、古城城市更新项目的需求。

2.研究思路与目标

2.1 研究范围和对象

本次研究范围为以扬溧高速、启扬高速、京沪高速、长江及夹江围合的中心城区范围，总面积647.39平方公里。研究对象为扬州市中心城区范围内的城市更新试点项目“苏北电影院”地块。

2.2 研究目标

为贯彻落实扬州市城市更新行动，解决扬州更新实施面临的政策痛点、难点和堵点，完善城市更新项目支持政策，全力促进城市更新与历史文化传承保护、资源有效活化利用、人居环境持续优化协同并进，对建筑间距、交通、开发强度等进行专项研究，大胆改革创新，提出适应城市更新试点项目的相关规划管理技术要求。

3.样本分析

3.1 样本概况

苏北电影院地块位于扬州市老城区南部的广陵路，所处位置是老城南部东西向的中心通道，交通优势显著。同时项目位于湾子街历史文化街区内，紧邻南河下历史文化街区，周边历史资源十分丰富。一期工程由包括原苏北电影院、原工商银行、原广陵幼儿园以及部分公房住宅组成。

广陵路沿线以沿街商业为主要业态，其中零售业态占比最大，生活服务与餐饮服务也占一定比重。街区内部以居住功能为主。地块内部街巷较为狭窄，且内部无法通行机动车，交通关系组织复杂，流线无组织。原苏北电影院、广陵幼儿园、扬州市商业联合会、广陵区建管处等空置单体保持了较大的院落格局。实施单元内现状划分为92个院落单元，其余单体经过住户自行划分，院落关系杂乱。

地块内建筑风貌一般，部分文保建筑保护较为完善。建筑年代较为老旧，大多为1980年之前所建。建筑高度较低，以一层二层为主。现状建筑间距较小，建筑密度较大，日照情况复杂；建筑沿街巷的退让距离较小，街巷空间较为逼仄。

3.2 样本方案设计及问题梳理

目前，针对一期地块的《扬州市广陵路原苏北电影院地块更新项目建筑设计方案》已经完成设计：建筑高度：12m(未突破现有高度)，建筑密度：62.4%，容积率1.06，且改造方案建筑间距均不小于现状。由于种种现实原因，方案存在一些问题。首先，城市更新改造方案延续了现状的建筑肌理，传承了老城的特色风貌，但是建筑密度、建筑之间的间距、建筑退让用地边界距离、日照分析等难以满足现有技术管理规定要求，方案审批很难推进。其次，受现状道路通行条件限制，更新方案很难按规范要求独立完成机动车交通组织和停车位配置。根据更新方案，地块机动车出入口分别位于广陵路和湾子街，目前湾子街并不具备机动车通行能力。地块整体机动车停车位不能满足规范要求。第三，更新改造方案用地性质与控制性详细规划不符，规划调整周期长。控规用地性质以文化、商业、办公、居住、绿地、停车等为主，传承文化记忆、提升配套设施、优化生活环境意图明显；更新方案功能以商业、文化、办公、居住为主，强调历史文化建筑的再利用，与商业结合能较大提升地区活力。

4.政策保障机制研究

4.1 开发强度控制

4.1.1 现有开发强度指标

《城市居住区设计规范》（GB50180-2018）对于住宅的建筑高度上限设置是比较宽松的，同时对于高密度居住街坊下调了高度上限；省市技术管理规定对于建筑高度是提出控制原则，对于特殊地区要求编制相关规划来研究和明确。《扬州市市区规划管理技术规定》（2019年版）提出历史城区周边区域建设高度应按照《瘦西湖及扬州历史城区周边区域建设高度控制规划》和《扬州历史文化名城保护规划》以及已批复的相关控制性详细规划执行。国家、省规范对于新建建筑密度和建设容量指标控制均较为宽松，但是缺少对古城、旧城的高密度平房的考虑。  按照现有条款规定建模，与样本现状进行比对，得出现状条款存在的制约：完全依据现有的开放强度控制条款进行城市更新，对老城区的风貌会产生影响，建筑肌理与周边地块不协调。详见表1。

表1：样本开发强度现状与现有指标对比

4.1.2 其他城市经验标准

本次研究参照上海、苏州等城市相关规定。建筑高度可适当调整，必要时进行论证；应与周边相协调；应参考相关规定和要求；保证邻里雨污水的正常排放。建筑密度可按不低于现状水平控制；可根据审定方案确定；可适当突破技术规范要求，并进行论证；应满足消防、安全等要求。建设容量应遵循可实施和综合效益最优的原则，科学合理设置规划建设总量；基于风貌保护的容量调整,公益性建筑不计入容积率；基于风貌保护的容量转移，总量平衡，允许异地转移。

4.1.3 优化条款建议

尊重现状建筑的基础上，原一类高度控制范围内，局部最高提升至12m；原三类高度控制范围内，局部最高提升至24m:其他建筑以尊重现状高度为主，作适当调整，不突破现有条款。尊重现状建筑肌理特征，在保障公共权益、符合城市更新目标的前提下，适度放宽现有条款要求。增加公益性设施可给与容积率优惠。

4.2 建筑间距和退让

4.2.1 现有建筑间距和退让指标

《江苏省城市规划管理技术规定》对于特殊地区的建筑退让有所考虑，留有余地，然而现阶段详细规划和城市设计的深度达不到对每个建筑的退让间距作出研究的程度。 《扬州市市区规划管理技术规定》明确特殊区域可以放宽标准，在具体地块设计条件中研究确定，可操作性较强。但是这种模式更多取决于设计人员和专家的意见，缺乏可复制的规范标准。《 扬州市明清历史城区民房规划管理办法 》明确更新类建筑间距及退让可不高于现状；且在征得利益人同意时可以缩减。

表2：样本间距和退让现状与现有指标对比

4.2.2 其他城市经验标准

《建筑退道路红线合理性的研究与建议》选取国内37个不同类型城市，对次干路和支路等生活性道路进行退让分析，表示退让过大影响城市活力，呼吁对建筑退线进行精细化管理。上海、苏州等城市相关规定明确建筑间距、退让应满足消防、安全等要求；可按不低于现状水平控制；可根据审定方案、专家论证确定；可适度降低、有条件突破技术规范要求。

4.2.3 优化条款建议

在保障公共安全的前提下，建筑间距以及建筑退让道路空间可以按照改造后不低于现状的标准进行审批；建筑退让确有实施困难的，在征询相关利益人和主管部门意见后，可低于现状标准。

4.3 建筑物配套停车设施

4.3.1 现有政策条款及对比

《扬州市市区规划管理技术规定》中，明清历史城区属于第Ⅰ类停车分区，总体上采用“控制停车供应”策略，停车配建标准低于其它分区。总体上鼓励采用地下停车方式，集约节约利用土地。

机动车停车位方面，其它城市与扬州相比，普通商品房的标准大致相当，政策性住房则较低；公共建筑中文化类比扬州高，其它比扬州低。非机动车停车位方面，其它城市与扬州相比，除文化类建筑的标准比扬州高外，其它普遍比扬州低。需要考虑扬州非机动车保有量大、非机动车出行比例高的客观现实。

4.3.2 优化条款建议

参照外省、市及其它城市的九个地方性标准，并结合本地实际城市更新案例的停车需求分析结果，建议：对明清历史城区内城市更新项目的机动车停车配建标准进行适当修订，包括：机动车停车总体上由原来的“控制停车供应”策略进一步收紧为“限制停车供应”策略；进一步采用较低的配建标准，即一般情况下机动车停车位配建指标可在《扬州市市区规划管理技术规定》规定配建标准的基础上再下调约20%。一般情况下，明清历史城区内城市更新项目的非机动车停车仍采用《扬州市市区规划管理技术规定》规定的配建标准。对于明清历史城区内特殊的城市更新项目（如各方矛盾较复杂、用地空间制约较多、停车场建设较困难等），应开展交通研究，结合交通影响评价或停车专题论证确定机非配建停车指标。

4.4 土地高效利用

4.4.1 现有政策条款及矛盾

《江苏省城市规划管理技术规定》中用地兼容性依据《 江苏省控制性详细规划编制导则 》，整体较为严格。《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》给以往“严禁商办工改住”的政策进行了松绑，为老旧闲置的商业用房的改造更新提供了更多可能。更新改造方案用地性质与控制性详细规划不符，规划调整周期长，需要对更新项目进一步放宽用地兼容性及简化小范围详细规划调规流程。

4.4.2 优化条款建议

参照上海、苏州、四川省等地的相关规定：公共设施和市政设施规模不得减少,可以复合利用，不独立占地；非住宅用地原则上不得调整为住宅用地，租赁住房除外；商业与商务可互转，住宅可转商业商务；风貌保护建筑再次利用功能，通过论证程序进行转换。

结束语：

本次研究针对扬州古城更新面临的痛点和难点，提出了一些实际的解决方案。建议优化规划标准和规定，加强与实际情况的衔接，提高规划管理的效率和准确性，必要时可放宽现有规范标准，以实现古城更新地块品质的合理提升。

参考文献：

[1]王一丹,梁浩,刘杨.城镇老旧小区改造实践与探索——以湛江市老旧小区改造为例[J].建设科技, 2022, (9):49-52,61.

[2]赵云,杨潮军.城市更新项目的空间重构与资金筹措[J].城市建筑，2023, (8):22-25.