论职务犯罪预防工作的职权化

一、检察机关预防职务犯罪工作的非职权化现状及其局限性
在没有相应权力作保障的情况下，检察机关推动预防职务犯罪工作主要依靠的是长期查处职务犯罪所确立的威信。然而没有国家权力作保障，这种威信是否能保证其影响力，就非常值得怀疑了。目前非职权化的预防职务犯罪工作具有以下特征：一是以道德教化为核心；二是预防措施的非强制性；三是救济手段的缺乏性。因此，非职权化的预防工作方式不可避免地存在着诸多先天不足。
首先，预防措施的单一性。检察机关在开展预防职务犯罪活动中，主要把重心和主要精力放在教育教化措施上。事实证明，道德教化措施在蔓延的职务犯罪面前是极其苍白无力的。预防职务犯罪应当采用政治、经济、文化、法律等多方面的措施，这就客观地要求赋予检察机关采取各种措施的广泛权力。
其次，预防手段的软弱无力性。检察机关到有关单位开展预防工作及采取的预防措施均以有关单位的自愿接受或者非强制性为原则。然而，由于预防活动往往会触及那些有作奸犯科倾向者的期待利益或已经作案但尚未被发现者的既得利益，检察机关开展的预防工作必然不会受到他们的欢迎，检察机关却无力采取应对措施，以致对执行预防措施不力者无权纠正，对敷衍塞责者无权督办。
总之，检察机关预防工作的现状决定了其职权化的客观需要。
二、检察机关预防职务犯罪职权化的现实意义
1.预防职务犯罪职权化将加大检察机关进行预防职务犯罪工作力度和增强预防工作的实效。首先，预防职权化会使检察机关获得采取各种强有力预防措施的权力。其次，预防职权化将使检察机关对预防单位产生较强的约束力。这样，在非职权化状态下不配合检察机关预防工作的情况就会大为改观。再次，检察机关将会享有当预防措施得不到实现时的救济手段。例如，被检察机关建议整改的单位拒绝整改或消极整改而屡屡发生职务犯罪时，检察机关有权会同其上级主管部门进驻该单位监督其整改。对不履行预防责任的有关人员，检察机关可以要求监察部门或其上级主管部门进行处罚，并在规定的期限内回复检察机关。
2.预防职权化将加大检察机关预防职务犯罪的责任，促使检察机关对预防工作倾注更多的精力。检察机关的预防职权应当具有双重内涵，它不仅是检察机关的一项权力，而且也将成为检察机关的一项义不容辞的职责。这样，预防职权化将会加大检察机关在预防职务犯罪方面的人力、物力和智力等方面的投入，以前所未有的责任心开展预防职务犯罪工作。
3.预防工作的职权化将预防职务犯罪工作纳入检察机关法律监督的范围。作为法律监督机关的检察机关所从事的预防职务犯罪工作是否属于法律监督的范畴，理论界和检察实务界尚无统一的认识。笔者认为，在非职权化背景下的检察机关预防职务犯罪工作是道德教化为核心内容的，不具有约束力和强制力，不应当属于法律监督行为。只有当检察机关预防职务犯罪走向职权化，才会与检的职务犯罪侦查一道成为职务犯罪监督的两大组成部分。职务犯罪预防是事先的职务犯罪监督，职务犯罪侦查则是事后的职务犯罪监督。
三、预防职务犯罪职权化的前提是预防职务犯罪立法化
无论是检察院组织法、刑事诉讼法还是其他法律法规，都没有规定检察机关预防职务犯罪的职权设置和相应程序，而且检察机关现有职权范围无法将预防职务犯罪作为一项法定职权囊括其中。预防工作的依据只是一些政策性规定，而且这些政策的表述过于原则，缺乏可操作性，无法给预防工作的职权化提供依据。因此，我们需要用法律的形式明确规定作为行使预防职权主体的检察机关在预防职务犯罪中的法律地位、职权范围、行使职权的具体运作程序、权力的救济方式、失职的法律后果，以及对预防职权的监督和制约途径等。
检察机关预防职务犯罪职权的设置途径主要有以下几种，第一种是由最高立法机关制定全国性的《预防职务犯罪法》，明确规定检察机关具有预防职务犯罪的职权，同时对预防职务犯罪工作的原则、内容、措施及法律责任等有关问题进行具体详尽的规定，使预防工作规范化、法律化。第二种途径是在现行刑事诉讼法中增加“预防职务犯罪”一章，专门规定预防职务犯罪的工作程序、原则、措施等内容，作为与查办职务犯罪并行的一个程序。第三种途径是可由各省、自治区、直辖市人大常委会结合当地预防职务犯罪的工作实际，制定出适用于当地预防职务犯罪工作的地方性法规，待时机成熟再提交全国人大立法。
四、检察机关预防职权应当包括的主要内容
结合现在检察机关开展预防职务犯罪工作的实际和部分地区已经出台的地方性预防立法，检察机关预防职务犯罪的职权应当包括以下几个方面的内容。
1.咨询审查权。咨询审查权是指国家机关和有关部门在制定经济、社会、文化发展等方面的政策，出台重大改革措施，制定法律、法规和规章时，检察机关可以从预防职务犯罪方面对其进行审查，避免发生职务犯罪的漏洞，有关单位也有义务主动征求检察机关的意见。
2.检查权。预防中的检查权，是指检察机关有权对有关单位开展预防职务犯罪的情况进行检查、询问、调阅有关文件资料的权利。有权对经常发生职务犯罪的单位进行检查或协同监察、审计和上级主管部门对该单位进行检查并督促其整改，被查的单位应当予以配合。

3.整改建议权。即对有管理漏洞、预防措施不力、存在职务犯罪隐患的单位，有权发出限期整改的检察建议，相关单位必须采取预防措施，并在规定的时间内将整改情况答复检察机关。
4.纠正违法权。检察机关在打击或预防职务犯罪工作中，发现有关单位存在违法情形，为杜绝职务犯罪，依法向其提出并要求纠正。接受单位应向检察机关及时回复执行情况，否则应承担相应的法律责任，检察机关应监督执行。
5.移送处罚权。鉴于检察权的程序性特征，检察机关不可能拥有任何实体处分的权力，包括对人和对事的实体处分权。因此检察机关在预防职务犯罪活动中，对不履行预防职务犯罪职责、不接受预防职务犯罪建议以致发生职务犯罪的，不能直接给予处分，应有权提请纪检监察部门或该单位上级主管部门对责任人给予处罚，构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。
6.组织协调权。预防职务犯罪工作是一项有社会各方面都要广泛参与的综合治理的工作，非检察机关一家力量所能及，需要调动全社会力量来共同谋划、共同治理，检察机关因查办职务犯罪的特殊职能，在其中起到组织协调的作用。这主要体现为组建与各行业部门共同开展预防职务犯罪的社会网络，召集联席会议，指导各单位开展预防职务犯罪工作等。
五、对检察机关预防职权的监督与制约
任何一种权力如果没有受到监督或运用不当，都可能对社会公益产生破坏性，甚至产生腐败。检察预防权也不例外。一旦预防被作为一种职权，通过制定相关法规规章、配置特定机构和人员等授权委托进行规范之后，预防工作就必然存在渎职问题和利用预防权谋取部门或个人利益的违法犯罪问题。例如，应当知道预防单位具有制度性的明显漏洞，而容易诱发职务犯罪的情况而听之任之，不采取相应措施，以致发生职务犯罪；检察机关在经费不够的现实情况下，很难抵制作为预防对象的单位别有用心的赞助或主动向预防单位谋取利益；在重大工程项目预防中利用预防权干预工程的发包，为自己或他人谋取利益，等等。因此，在预防职权化后怎样保证预防权的正确行使将成为应当引起注意的问题。
在预防职务犯罪职权化背景下，检察机关首先应当加强预防职务犯罪的队伍建设。其次，应当制定严明的预防工作纪律，建立严格的责任追究制。最高人民检察院对预防工作也作出了禁止性规定，“不准借口预防干预有关部门、单位的正常管理活动；不准利用预防掩盖有关部门、单位存在的问题或者包庇违法犯罪活动；不准干预市场经济主体自主的经济行为；不准利用开展预防谋取个人和单位私利”。再次，检察机关预防职务犯罪活动应当自觉接受各单位和广大人民群众的监督。对预防工作人员违反工作纪律，侵犯单位和个人合法权益时，单位和个人可以向检察机关或有关部门控告、举报。
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（作者单位：1.江苏省南通市崇川区人民检察院 江苏南通,2.安徽省淮南市田家庵区人民检察院 安徽淮南）