跨行政区城乡规划编制的实践和思考——以广佛新城规划整合为例

跨行政区城乡规划编制的实践和思考——以广佛新城规划整合为例

周艳君

佛山市南海区城市规划编制研究中心广东省佛山市528200

摘要：随着区域一体化的发展，跨行政区规划已成为城乡规划的一个重点研究课题。广佛新城拟从区域整体角度出发，开展规划整合研究，并提出跨界规划实施机制与措施的思考，探索同城化地区规划协调、编制和实施机制。

关键词：跨行政区规划；广佛新城；规划编制

0引言

随着城市化进程，城市间的联系愈加紧密，出现同城化现象，而同城化并非简单的城市合并，而是城市发展突破行政区划的限制，在更大的范围内实现资源优化配置、促进共同繁荣的一个系统工程，而伴随产生的跨行政区规划会成为城乡规划研究的重点课题。

本文以广佛新城片区规划为例，总结跨行政区城乡规划编制的思路与方法，以及对跨界规划实施机制与措施的思考。

1广佛新城片区规划的缘起

1.1广佛新城规划背景

2015年，广佛两市签署《共建广佛同城合作示范区框架协议》，提出开展广佛新城规划整合，以规划先行，全力推进广佛同城建设，并将大力推进广佛同城化纳入两市“十三五”规划等重要文件。

1.2广佛新城概况

广佛新城包括南海区滘口片区及荔湾区五眼桥片区，总用地面积5.43平方公里。片区位于广佛交界处，现状发展不平衡，综合治理的难度较大，亟需从整体出发，开展统一协调的规划整合工作。

2规划编制问题梳理

结合两区情况，梳理出主要存在问题，包括现状建设情况及规划衔接的问题：

2.1两区发展进程不同步

两区公服设施建设水平存在差距，五眼桥片区配套较为完善，而滘口片区设施的规模及数量相对不足。区域道路交通断裂，多断头路，沿江路、广佛放射线等重要通道尚未接通，内部路网不成形，公交设施的覆盖率较低，交通管理缺乏衔接，交通情况复杂。由于两区发展不平衡，城乡用地混杂，且建设与管理混乱，片区整体风貌差异较大，与门户地区的地位不匹配。

2.2两区现行规划缺乏衔接，规划定位不一致

由于所使用的坐标系统的不一致，两区现行规划缺乏衔接。且现行规划五眼桥片区立足片区整体更新改造，开发强度较强，滘口片区主要保留旧村，总体开发强度较低，定位不一致，出现两区规划道路连接不良、道路等级差异较大、公共服务设施规划布置存在较大的区域差异等问题。而两区缺乏统一的城市设计控制与衔接，未能形成广佛门户节点形象和同城整体风貌。

3规划编制思路及方法

从问题出发，广佛新城规划整合需从落实基础数据共享、保障地理信息的转换衔接出发，立足区域整体，在功能定位、开发利用、综合交通、公服设施、环境及城市风貌等方面对两区进行统一协调的规划整合，才能有效推动建立互动、互补、互惠的区域发展格局，实现同城化。

3.1明确定位，功能协调

广佛新城规划整合把规划区作为同一个地区进行分析和认知，从历史渊源出发，提出从提升两地市民文化认同方面着手，打造“同城社区”。在功能定位方面，规划提出广佛新城片区将继续围绕广佛商贸通道发展提升商贸业，并提供多样化空间，培育创新氛围。

3.2规划整合策略

3.2.1空间格局及土地利用

在空间格局方面，广佛新城整合规划提出“挖掘历史、以水为脉，打造具有岭南特色的同城社区，提出了“一带、一网、三核、多节点”的空间结构。

在开发与利用方面，尊重地区实际情况及诉求，结合上位规划及地区专项研究的控制要求，提出对广佛路以北的沿江片区进行整体更新改造，打造同城滨江发展带；广佛路以南片区以片区现行规划方案为基础，重点通过落实同城交通、公服设施、市政设施、绿地景观等整合要求，优化布局，保障规划成果的科学性与可实施性，有效指导片区开发建设，推进广佛同城化发展。

3.2.2综合交通互联

以交通系统同城化、提升公交服务水平、完善片区道路网结构为目标，规划提出广佛路口汽车站与广州滘口汽车站合二为一，整合设施功能；统筹规划片区公共交通设施、加强与轨道站点的衔接，提升服务水平。其次，在规划整合中优化两区衔接道路，匹配规划道路等级；结合地块开发计划加密路网，提升区域内部交通循环能力，优化完善两区衔接的道路系统，形成多选择的对外通道。慢行系统方面，规划连接生活区与轨道站点，完善人行过街设施布置，提升慢行品质。

3.2.3设施整合，服务共享

规划整合综合现状设施分布情况、人口分布特点、设施服务半径等因素，在区域设施一体化建设的理念上，对广佛新城内公共服务设施进行整体研究，优化设施空间布局。另外，规划提按同一个城市的要求来配套医院、学校，倡导广佛新城公服设施实现跨区共享，避免设施重复建设，实现真正的同城社区。

3.2.4挖掘地区特色，协调风貌

结合城市设计研究，提出通过打造整体、连续的同城绿地系统，优化独立公园绿地的布局，加强慢行系统与绿地开敞空间的联系，同时控制重要廊道、通道及城市节点的景观塑造，并结合历史文化保护将文化传承融入城市景观设计，形成生态友好、多元、具有广佛文化认同的同城风貌。

4思考：规划实施机制和保障措施

区域发展缺乏有效的规划实施机制，仅靠规划编制手段，会导致实施进程缓慢而较有局限性，如在公服设施方面，主要局限于道路及轨道交通的建设层面，而资源共享、管理制度对接等方面仍较为缺乏。要使跨行政区规划行之有效，需在技术、行政管理等方面建立相应的实施机制及完善保障措施。

在技术方面，为保障统一规划有效实施，两地需对接规划标准，建立基础资料共享平台，如数据坐标统一、规划编制标准统一、规划图例统一等，建议建立两市规划、管理“一张图”信息管理平台。

在管理方面，需要确立共同的规划建设标准，特别关注两地教育、医疗网点等公服设施的均衡配置及资源共享；在产业引入时谋划两地产业的互助、联动发展；同步开展环境整治工作，落实区域城市设计相关要求，实现景观风貌上的统一；建立便于共同审批和管理规划的制度，实现两市规划管理“同城化”；另外，为促进同城生活，需尽快建立符合“广佛同城”建设目标的统一的跨界社会管理体系。

为保障规划的权威性，提倡跨行政区规划整合方案作为未来发展的主要纲领，逐步转化为法定规划，作为未来片区开发建设的法定依据。

广佛新城的开发建设是以集体土地更新改造为主，其中涉及多个权利主体、利益关系较复杂，需加大公众参与力度，才能尽量减少开发、建设和管理中的阻力。因此，建议建立公众参与机制，使公众参与规划、开发和管理全过程。

5结语

广佛新城片区开展规划整合研究，率先探索同城化地区规划协调、编制和实施机制，从区域一体化角度出发，对功能定位、开发利用、交通与设施的优化衔接、环境改善及城市风貌建设方面统筹研究，以规划先行，科学引导区域开发建设，逐步实现同城化建设目标，并希望形成可复制的经验，在未来广佛同城化规划系列建设中加以推广。

参考资料

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