公益性质简论

公益性质简论

范锐敏

范锐敏

[摘要]公益是一个产权界定和利益分配导向十分清晰的法律概念。公益具有非营利性与社会有益性两大性质。公益的“非营利性”，是指公益事业经营不得以向投资者和经营者分配收益为目的。公益的“社会有益性”，是指以公益形式提供的产品和服务有利于社会进步和福利改善，社会个体能从中分享到明显的好处与益处。

[关键词]公益公共利益法律本质

笔者从公益概念的法律界定出发，对公益的法律本质进行初步的分析研究。

一、公益的法律界定

笔者认为，所谓“公益”，是指不以营利为目的，不向投资者、经营者分配收益，社会公众普遍受益的事业与行为。这一概念的内涵具体包括：1.公益的提供主体具有多元性。目前，政府、营利性组织和以第三部门为主体的自愿性组织，是公益的主要提供主体。但随着公益的发展，新的公益提供主体形式将会出现，从而使公益具有可持续性。2.公益提供的是公益物品。公益物品是公益提供的客体。这一客体，是公益对幸福、健康等美好价值追求的载体。3.公益收益不向投资者、经营者分配。这一内涵，是公益本质性的体现。4.公益由普遍的多数主体所享有。公益的受益主体，具有普遍性和复数性特征。其普遍性，是指公益的受益主体为普遍的社会群体，而不是特定的个体；复数性，是指公益的受益主体为多数，而不是单个个体。5.公益是有益的行为。公益是有益于社会的行为，社会、他人均可从公益中受益。

二、公益的非营利性

非营利性，是指公益事业经营不得以向投资者和经营者分配收益为目的。它是公益的经营目的性与事业限制性，是用以识别是否为公益的根本标准。

（一）公益投入不得以营利为目的

公益作为一项事业存在，不以营利为目的。公益投资者与投入者的投入目的，不在于商业回报，而在于使社会通过公益的形式普遍受益，包括物质受益与精神受益。因此，不能因公益投资与投入而获物质利益回报。

（二）公益绩效不以利润或经济利益的多寡来评价

公益事业的运营，主要不是靠赚取利润来维持，而是靠公益投入和公益事业收入来维持。公益的投入，主要来源于政府财政投入和社会公众捐赠，以及法律规定的公益收费收入。这就要求通过法律制度对公益的投入提供法律保障、法律监督、法律激励；对公益的经营则需通过法律制度来约束，以免公益经营偏离公益目标。

从成本-效益的角度，公益的投入必然有公益的产出。公益绩效的衡量标准，是公益事业的扩展和社会显著受益。公益从社会需要出发，向社会提供公益服务和社会服务，从而进一步促进社会的进步与发展。公益决策的制定与公益行动的开展，不仅要考虑充分利用现有资源，更要考虑如何优化社会状况与提升公众福利水平。公益以提高自身的公益品质为准则，不以利润的获取为依归。

（三）公益财产及收益禁止分配

公益财产及收益的禁止分配原则，是指公益财产及收益只能用于经营、积累和再投入公益。公益的这一原则，是公益非营利性的核心内容和实质内容。

1.公益事业的收益不能在成员之间进行分配，只能用于进一步开展公益活动和壮大公益事业的发展。这里的“收益不得在成员之间分配”，包括两种情形：第一，收益不得分配给投资者、经营者。第二，收益不得分配给公益事业的具体从业者。法律应当规定公益事业从业报酬的基本标准，同时规定公开相关人员的薪资信息。

2．公益事业一旦无法实现既定公益目标，或者因各种原因解散、破产时，公益事业的资产不能将剩余财产分配给投资者，而只能移交给公共部门(政府或者宗旨相近的公益组织)。如将公益终止后的财产返还给投资者，既与公益宗旨不符，也会造成新的社会不公。

（四）对特定受益人的公益收费被允许并由此形成公益收入

当肯定公益事业可从事一定营利活动时,应明确其必须遵循禁止分配原则。这是确保公益事业财产非营利性特征的重要阀门。具体说，公益事业可以从事某种收益活动、或从事附带的营利行为,必须符合两个基本条件：第一，其收益必须用于公益目的，不得违反公益事业财产非营利性之本质，不得将收益分配于其成员；第二，公益事业从事营利活动的范围须受限制，以免其他以营利为目的的市场经营主体，遭受不平等竞争。

三、公益的社会有益性

社会有益性，是指以公益形式提供的产品和服务有利于社会进步和福利改善，社会个体能从中分享到明显的好处与益处。

（一）公益须有益于社会

公益对社会有益而无害。公益须使社会和公众从中受益，利于人的生存境遇改善和发展能力的增强，利于社会整体福利的增进和社会进步能力的提高。社会和公众的受益，既包括物质受益，也包括精神受益；既包括经济受益，也包括社会受益；既包括人身性的受益，也包括非人身性的受益。公益提供的产品和服务主要有：教育、卫生、医疗、保健、体育、文化、休闲、就业培训、公共交通、社区服务、廉租住房、特殊群体保障等。

（二）公益受益主体既具普遍性，又具条件性

公益的受益主体，具有社会普遍性和机会平等性。它对任何人都不得歧视，尤其是政府提供的公益，更具有强烈的公众性和整体性。但是，公益的获取并非无条件，它不属于予求予取、任意索取好处。享受公益，须符合一定的条件。如：《义务教育法》中，享受义务教育主体为年满六周岁儿童之规定；《社会保险法》中，可领取失业保险金主体为失业前用人单位和本人已经缴纳失业保险费满一年、非因本人意愿中断就业、已经进行失业登记并有求职要求的失业人员之规定。这些规定，都设定有一定的条件，使享受公益的主体特定而具体。这些条件具有针对性，不具歧视性；具有平等性，不具平均性；具有特定性，不具排斥性。此外，私人提供的公益，还可指定特定受益人。如：希望工程捐款、特定康复项目捐款、特殊自然灾害捐款等。由此可见，公益是为满足某种特殊需要、特定需求而提供的。它具有某种基本性，但又不能满足人的所有需求与全部需要，往往在特定领域为特定群体所设。当然，公益中也不排除全民性福利的普遍提供。因此，公益的受益主体，既是普遍的，又是特定的；既是原则的，又是实在的。

（三）公益用途须符合法定和指定要求

公益用途，是实现公益社会有益性的具体途径。公益用途有法定用途与指定用途之分。公益的法定用途，是指法律明确规定了公益资产及其收益只能使用于法律所指定的行业、领域和项目，不得挪作他用。如：国家教育行政拨款不得用于政府其他非教育行政开支、救灾专项资金不得用于其他与救灾无关的投资与投入等。公益事业的非营利性，表明了公益投入与一般经营性投入的利益回报差异较大。如果没有法定约束，公益投入完全可能被挪位于回报率高的经营性领域，公益目的就会形同虚设。公益的指定用途，是指私人在向社会提供公益时，指定了投入的领域、或服务的受益人。这里的受益人，尽管不像保险受益人那般明确，但已具有明确的地域指向与人群指向，或者是明确的开支用途。保护公益投入者投入目的的实现，是公益的题中应有之义。任何力图改变公益法定或指定用途的动机与行为，都应为法律所禁止。

（四）公益需求具有不饱和性

公益在需求与提供上总是具有不饱和性。“多多益善，越多越好”，是对公益最贴切的描述。这也决定了需要用制度去保障公益、激励公益，使公益供给越来越多，越来越丰富。公益的规模，不仅与社会福利水准有关，而且还与社会权利水平有关。首先，公益供给水平越高，民众受益范围越广。公益供给达到一定水平，就向社会福利转化。而随着社会福利水准的日益提高，公益规模也将进一步扩大，公益事业提供的公益物品数量、质量、种类也会不断扩展。其次，公益规模随着社会权利水平的提升而不断扩大。现代意义的社会权利，是由英国人马歇尔在他的《公民权与社会阶级》一文中第一次系统论述的。他将社会权利归纳为四个方面：一是最基本的经济福利与安全；二是完全享有社会遗产；三是普遍标准的市民生活与文明条件；四是年金保险，保障健康生活。社会权利，作为社会成员分享社会发展成果的资格和拥有文明生活条件的权利，其实现是通过社会福利、社会公益服务来体现的。因而，公益提供规模与社会权利发展密切相关。一方面，随着公益规模的扩大和基本公益服务均等化的实现，社会权利也将日渐普及。另一方面，社会权利水平的提高，进一步促进公益规模的发展。这就告诉我们，公益的规模与社会权利水平具有相互依赖、相互促进的关系。

注：

[1]秦晖：《政府与企业以外的现代化：中西公益事业史比较研究》，浙江人民出版社1999年版，第168页。

[2]《牛津高阶英汉双解词典》，商务印书馆、牛津大学出版社1997年版，第1197页。

[3]李春成：《公共利益的概念建构评析——行政伦理学视角》，复旦大学学报（社会科学版）2003年第1期。

[4]《牛津高阶英汉双解词典》，商务印书馆、牛津大学出版社1997年版，第1724页。

作者单位：上海财经大学

邮编：200433

（责任编辑刘华山）

本文系最高人民检察院检察理论研究项目“公共利益诉讼研究—民事公诉的制度视角”（GJ2006D13）。