中央与地方财权、财力与事权匹配问题研究

中央与地方财权、财力与事权匹配问题研究

魏利敏

山西财经大学山西省太原市030006

摘要：财权是指各级政府负责筹集和支配收入的权力，主要包括税权、收费权及发债权。财力往往指的是地方政府的税收收入，即地方政府有多少可以自己支配的收入，没有财权往往财力也比较缺乏。事权一般与支出责任向匹配，指一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责，财力是事权的保障，所以事权要和财权财力的匹配至关重要。本文针对我国财权、财力和事权的现状和问题进行了分析，并提出了相应政策建议。

关键词：财权、财力、事权、分税制

一、我国财权、财力与事权关系的现状

1、分税制之前的财权事权划分情况。

建国到1979年以来，我国实行的是高度集中的计划经济体制，此时为政府“统收统支”，财权事权都是集中在中央，地方收缴收入上交中央，由中央统一划拨，地方政府几乎没有什么权利。1980年开始向财政包干制度转变，试行“划分收支，分级包干”制度。中间采取过各种不同形式的大包干体制，虽然形式不同，但是基本上主要决策权在中央，地方只是执行者。

2、1994年的分税制改革。

分税制大体包括几项内容：中央与地方的事权和支出、收入划分、统一转移支付制度等。按照事权划分，中央承担国家安全和外交等重大事业支出，地方财政对本区域所需支出负责。并按税种划分收入，关税、海关代征消费税和增值税、中央企业所得税等归入中央所有；资源税、增值税按比例分给地方和中央；地方固定收入有城建税等。

二、我国财权事权划分存在的问题。

1、中央与地方各级事权划分不清，重叠众多。

中央与地方事权划分不清，重叠众多，且分配体现为事权的层层下移，从而导致基层的负担过重。由于我国实行五级政府体制，层级较多，财政级次实质上就是财政运转的链条，它承载着财政各项事务的开展。链条越长，它所带动的政府就运转得越慢，信息的损耗、资源的浪费就越大，就越没有效率。拿省级政府来说，要同时满足本级省以及下级市、县乡的所有支出，而其收入有限，就导致这种情况愈加严重。

2、地方政府收入来源单一，缺乏地方主体税种。

财权一个突出体现就是税权，地方政府基本没有自己的税收立法权、税率调整或者税目调整权，即使有一些税权下放的税种，但是这些税种只是一些微不足道的小税种，并不能为地方政府提供大量收入，而缺乏财力的结果就是依赖转移支付或者举债，由于我国的转移支付制度还不够完善，同时专项转移支付的条件要求过高，并且时滞较长，所以导致财力不能得到及时保障；另一方面就是举债，大量举债导致地方政府风险过高，最后沉重的债务负担只能由中央来负担。

三、财权、财力与事权不匹配的原因分析。

1、我国财政管理体制的缺陷。

我国独特的“自上而下”的管理体制，是一种上级出政策，下级出资金的体制。事权不断下放导致下级支出规模不断扩张，如一些教育、医疗强制性支出要求。由于中央对地方的实际情况缺乏了解，所以只是一味的要求地方政府做事，而忽略了地方政府的实际承受能力。

2、分税制改革的不彻底性。

2.1在事权与支出责任划分的时候不够清晰，相互错位。

就主要支出项目而言，各级政府间的支出职责重叠程度很高，表而上看起来各级政府都负有责任，但在实践中往往造成事权的推诿。在收入的划分中，财政也只涉及“预算内收入，而对大量游离于预算以外的收入活动缺乏有效的制度约束，非正式财政收入急剧膨胀，二元财政特征十分明显。

2.2收入划分，税种划分不科学。

中央政府把大部分好的税种，税源充足，税金大的税种都列为中央税种，收入划分中央收入，而把一些小税种，税金少的归为地方，导致地方缺乏主要的财源。之前，营业税作为地方的主体税种，一直在地方收入的重头，但是营改增后，地方开始缺乏自己的主体税种，即使是将来会有但是也需要一个过程。

2.3分税制没有建立起透明、统一和公正的转移支付制度。

尽管各级政府间的纵向转移支付规模很大，但是这些资金的分配不具有透明性，而且不能保证向所有地方政府提供足以满足最基本服务需要的财政资金。

四、财权、财力与事权不匹配的相关对策。

1、以公共财政理论为依据合理划分财权与事权。

事权划分是分税制财政体制的基础。解决当前基层财政的财力困境问题，也必须着手于调整各级政府间的支出事权。同时，事权界定要与中央、省、市(县)三级政府架构相结合，并以法律形式加以规范。总的原则是，属于全国性共同事务，应由中央政府决策、承担和管理；属于地方性共同事务的事权，应由地方政府在中央统政令许可范围内自行决策和承担，划归地方政府管理。凡是低一级政府能够有效处理的事务，一般不上交上一级政府，凡是地方政府能够有效处理的事务，一般也不上交中央政府来处理。

2、进一步完善税收体制。

2.1主体税种选择。

在进行地方主体税种的选择上，基于税收的效率性原则，一些征收地点比较固定，变动性小的税种适合地方政府征收，企业所得税因其不稳定性，作为地方的主体税种有缺陷；个人所得税虽然地方政府征收成本更低，但是基于税制公平考虑，主要部门应放于中央；发达国家经验多是以财产税等作为主体税种，但是我国目前的财产税体系很不完善，遗产税未开征，房产税试点过程中也出现诸多问题，所以在完善之路也比较艰难，但是整体来讲以直接税作为主体税种比较合适。

2.3适当下放税权和完善转移支付制度。

从我国现状看，完全下放立法权不现实，可以将一些小税种如城建税等的税目、税率调整权等下放地方，不但可以提供效率，也可以增加地方政府的收入来源，提高地方政府财力。

转移支付是缓解我国地方财力缺乏的重要举措，传统纵向支付局限较多，应增加横向转移支付，但是由于我国缺乏任何的实践经验，如何设计转移支付公式，是否会对富裕地区带来负效应以至于影响全国财政收入的增长，以及如何与纵向进行协调等都是需要经过长时间探索的。

参考文献：

[1]王乃斌.中央与地方政府财权与事权划分中存在的问题及对策分析.[D]重庆大学.2008

[2]谭建立.实现财权与事权相匹配改革的探讨.[J]中国国情国力.2012.01

作者简介：魏利敏（1994—），女，山西省繁峙县人，山西财经大学2016届财政学专业。