城乡建设用地增减挂钩与旧宅基地腾退相结合助力区域发展—以旬邑县为例

城乡建设用地增减挂钩与旧宅基地腾退相结合助力区域发展—以旬邑县为例

杨文艳

（陕西自然资源勘测规划设计院有限公司，陕西西安， 710000）

摘要：开展城乡建设用地增减挂钩与旧宅基地腾退相结合，节余指标流转收益为农村基础设施建设和扶贫产业发展提供有力的资金支持，助力区域发展，解决快速发展地区城市建设、重大产业等急需落地项目新增建设用地计划、耕地占补平衡指标以及土地规划规模不足等问题。通过城乡建设用地增减挂钩，还能在发展较快地区有效补上用地指标缺口的同时，实现全省建设用地总量控制。以旬邑县易地扶贫宅基地为研究对象，采用多因素综合评价分析法，多角度分析增减挂钩项目助力区域经济发展。结果表明：①单位耕地面积亩均产值明显提高，经济效益可观，社会和生态效益提升。②增加财政收入，助力区域发展建设；③解决用地矛盾和指标缺口，实现总量控制。

关键词：城乡建设用地、增减挂钩、助力发展、旬邑县

1 引言

旬邑县清塬镇等10镇办增减挂钩项目区将城乡建设用地增减挂钩与易地扶贫搬迁旧宅基地腾退复垦工作相结合，为贯彻落实《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》（2021年1月4日），持续巩固拓展脱贫攻坚成果，通过开展增减挂钩项目，充分发挥自然资源政策对地方经济发展及扶贫开发的支持促进作用。省域流转增减挂钩项目的实施，以建设用地总量不增加、耕地面积不减少和严控用途管制为前提，对拆旧区原本零星分散、低效利用的农村建设用地进行整理复垦，增加有效耕地面积，提高耕地质量；依据实用性村庄规划和国土空间总体规划，对旧村住户进行集中安置，完善基础设施和产业扶持，改善拆旧区农村生产生活条件，落实国家乡村振兴战略；将节余的建设用地指标流转于重点发展地区，节约集约利用建设用地，提高建设用地利用效率，凸显土地资产价值，同时可观的指标流转价款为持续推进脱贫地区乡村振兴，加快推进农业农村现代化提供资金支持。^[1-4]。

2 研究区概况

清塬镇等10镇办增减挂钩项目区仅由拆旧区组成，位于底庙镇、湫坡头镇、职田镇、马栏镇、郑家镇、太村镇、城关街道、张洪镇、清塬镇、土桥镇共10个镇办42个行政村，涉及68个地块，土地总面积622.5亩。拆旧地块编号为CJ61042909-01（19）-CJ61042909-68（19）。土地利用现状为农村居民点用地。所选地块均不与之前增减挂钩项目区和工矿废弃地复垦项目区重合，并且已完成批次增减挂钩项目均已按照原计划拆旧复垦，故本批次增减挂钩项目不存在指标归还的问题。本项目区不设置建新安置区，其流转指标拟全部用于省域内流转。

3 项目可行性分析

根据《国土资源部关于用好用活增减挂钩政策积极支持开发及易地扶贫搬迁工作的通知》（国土资规〔2016〕2号）、《关于开展省域内城乡建设用地增减挂钩积极支持脱贫攻坚和易地扶贫搬迁的意见》（陕国土资发〔2016〕14号）等文件精神，“全省列入国家连片特困地区、国家扶贫开发重点县名单共56个县区，允许将增减挂钩指标在省域范围内流转使用”^[2-3]。旬邑县属于国家扶贫开发重点县，因此，本项目符合政策要求。

项目区地处渭北黄土高原沟壑区，地势东北高、西南低，山塬各半，落差明显。地形主要以山地、塬面为主，总体坡度为 5°-25°之间，较为平坦开阔的塬面区，项目区拆除后，通过在区内实施土地平整工程、田间道路等工程，可使当地土地利用环境得到极大改善，整理复垦后的土地适宜性良好，大部分复垦后的耕地耕作条件比较便利。

4 规划实施方案及资金预算

4.1 规划实施方案

拆旧区的复垦整理主要包括拆除清运工程、土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程 4 个单项工程。项目拆旧区复垦前地类为废弃农村居民点用地，规划用途为村镇建设用地区，管制区为允许建设区，总面积为 622.5亩，通过实施整理复垦工程，复垦后项目区规划用途区拟调整为一般农地区、林业用地区，管制区拟调整为限制建设区，新增耕地 580.0亩（全部为旱地），耕地质量比周围耕地等别差距不大，复垦为其他农用地42.5亩。

4.2 投资估算

按照省、市政府政策和标准规定，对清塬镇等10镇办增减挂钩项目区实施资金进行估算，主要由农村投入、其他投入两部分，其中农村投入包括宅基地补助费、农户拆迁奖励费和土地复垦费等；其他投入主要包括工作费和不可预见费。

4.2.1 补偿费用

根据《陕西省扶贫开发办公室陕西省发展和改革委员会关于印发〈陕西省“十三五”易地扶贫搬迁工作实施方案〉的通知》（陕扶办发〔2016〕17号）及旬邑县实际情况：宅基地腾退补助费用按每人5000元进行补助。根据增减挂钩以及拆迁补偿等相关文件的补偿标准， 以及旬邑县前8期增减挂钩实施规划所提供的技术和经验总结^[5-6]，并结合旬邑县实际情况，研究决定按照实际户数来奖励，以此来达到尽可能的公平合理避免不必要的纠纷和矛盾。根据研究决定的农户拆迁奖励费用为1万/户的补偿标准，可以得出腾退补偿费用总计约1657.5万元。

4.2.2 土地复垦费

根据《土地开发整理项目预算定额标准》（财综〔2011〕128号）、 《土地开发整理项目规划设计规范》 （TD/T1012-2000）和《关于耕地开垦费征收管理有关问题的通知》（陕国土资发〔2015〕11号）具体规程要求，通过对拆旧区周围地质、地形、地貌以及土地利用现状调查，并结合当地已进行农村建设用地整理复垦项目，并结合旬邑县实际情况，确定旱地的复垦费用为2.0万元/亩，林草地复垦费用为1.0万元/亩，其他农用地复垦费用1.0万元/亩，共计复垦资金1202.5万元。

4.2.3 其它费用

主要包括工作费用以及不可预见费。工作费用主要包括项目区拆旧复垦安置方案编制及相关图件编制、土地整理复垦可行性研究、初步设计及施工设计费用，按照以上三项投资总额的1.5%计算，项目区工作费用估算为42.9万元。项目区实施不可预见费按项目区投资总额的1.0%计算，不可预见费估算为29.0万元。其它费用估算为71.9万元。

综上，清塬镇等10镇办增减挂钩项目区投资估算为2931.9万元，其中，农村投入2860.0万元，占总投入的97.55%，主要用于农民补偿和土地整理复垦。

4.3 收益平衡

清塬镇等10镇办增减挂钩项目区工作以旬邑县人民政府为工作主体，负责筹措挂钩所需资金，全面运营项目建设、资金管理和项目债务偿还职责。通过城乡建设用地增减挂钩省域内流转政策，将废弃、闲置的农村建设用地整理复垦，允许节余建设用地指标在省域内跨县流转，既能解决新型城镇化和产业建设用地规模不足、缓解用地供需矛盾的问题，并将这部分流转指标价款全部用于扶贫搬迁、基础设施和新农村建设^[7]。根据陕西省省域内城乡建设用地增减挂钩指标流转的要求，原则上不低于28.0万元/亩，根据当地实际情况可以有一定幅度的上下浮动，但必须保证土地拆旧复垦、群众搬迁安置、公共服务配套设施建设及脱贫致富、后续发展等权益问题^[4]。

项目区的收益主要通过节余城乡建设用地指标流转获得。预计项目区新增耕地580.0亩（最终以省厅核查为准），全部用于省域内跨县流转。按照新增耕地为28.0万元/亩的流转价款标准核算，可收益16240.0万元。综上，清塬镇等10镇办增减挂钩项目区资金可筹集16240.0 万元。

5 实施效益评价

5.1 社会效益

5.1.1 人均耕地面积有所提高

通过该项目的实施，拆旧区可新增耕地580.0亩，涉及项目区的42个行政村的人均耕地面积略有提高，农业生产生活配套设施有所改善。

5.1.2 有利于节约集约利用土地

通过增减挂钩项目的实施，节约了农村居民点用地面积，优化了农村居民点空间结构与配置，增加了土地利用强度及土地产出效益。同时，保障了其他重点市区建设用地的需求，保证了省域内耕地总量动态平衡。

5.1.3解决用地矛盾和指标缺口，实现总量控制

旬邑县迅速增长的用地需求和严格管控的用地指标矛盾日益凸显。通过增减挂钩节余指标流转获得收益，一方面为旬邑县的农村基础设施建设和扶贫产业发展提供有力的资金支持，另一方面解决了快速发展地区城市建设、重大产业等急需落地项目新增建设用地计划、耕地占补平衡指标以及土地规划规模不足等问题。通过城乡建设用地增减挂钩，还能在发展较快地区有效补上用地指标缺口的同时，实现全省建设用地总量控制，促使当地发展重视发展规划，追求高质量发展。

5.2 经济效益

本次项目的拆旧区实施耕地复垦后，其经济效益的提高表现为土地复垦后产量增加与生产成本降低两个方面。拆旧区整理复垦后新增耕地面积 580.0 亩， 种植的农作物以冬小麦—春玉米—冬小麦为主，两年三熟。根据整理复垦后作物预计产量（春玉米亩产400-450公斤，冬小麦亩产350-400公斤），单价（春玉米2.5元/公斤，冬小麦2.4元/公斤），可测算出拆旧区规划整理复垦后年均可增加直接经济效益 77.72 万元-88.30万元。如果考虑到整理复垦实施后，实施良种良法等直接经济收益和因此而带来的经济结构调整等间接经济收益，经济效益将更为可观。

此外，本次项目的节余建设用地指标，以省域挂钩指标流转的方式予以出让，盈余收益13308.1万元，增加了财政收入，此部分经济收益反哺于农村，可以更好地促进脱贫攻坚、搬迁安置和扶贫开发建设以及推动旬邑县的经济发展。通过以上分析可知，此项目的拆旧区经过项目实施后，经济效益可观，可实施性较强。

5.3 生态效益

本项目实施后，通过对拆旧区的整理复垦，增加了耕地面积，有利于改善土地利用结构；加强新增耕地的绿化和水土保护工作，有利于改善农作物的生长环境；通过农村建设用地整理，有利于改善农村自然生态环境和人文景观。故通过项目实施，改良开垦地块的生态环境，营造优良的区域环境，从而能够获得良好的生态效益。

【参考文献】

[1]国土资源部,关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知[Z].2016-02-17.

[2]国土资源部,关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知[Z].2017-04-10.

[3]陕西省国土资源厅,关于做好省域内城乡建设用地增减挂钩指标流转管理工作的通知[Z]. 2017-03-08.

[4]陕西省国土资源厅,关于加快推进城乡建设用地增减挂钩助推脱贫攻坚有关工作的通知[Z].2018-09-29.

[5]王培霞,段洪阳.城乡建设用地增减挂钩背景下农村宅基地退出补偿研究-以潍坊市为例[J].河北企业,2019(10):47.

[6]赵崇阳,向筱.城乡建设用地增减挂钩试点项目开展的成效与问题-以四川地区为例[J].住宅与房地产,2019(5):223.

[7]陈美球,马文娜.城乡建设用地增减挂钩中农民利益保障对策研究-基于江西省《“增减挂钩”试点农民利益保障》专题调研[J].中国土地科学,2013,26(10):9-14.