土地征收补偿：现实困境及破解之道

土地征收补偿：现实困境及破解之道

邓崇英

富川瑶族自治县自然资源局  广西富川县  542700

【摘要】我国自古以来就是农业大国，这些年来伴随城市化进程的持续推进，要推动经济发展必须走出土地征收这一步，但在土地征收和土地补偿的权衡与实践之间却面临了很多问题。本文以此展开探讨，探讨我国土地征收补偿所面临的现实困境，由此提出有效的破解方法，以供参考。

【关键词】土地征收；土地补偿；现实困境；破解方法

    伴随着我国城市化进程的加快，当前土地的处理及处理过程中存在的一些问题引起了越来越多人的关注。为了促进国家经济的发展，民众个体的私权益确实为公共利益发展作出了牺牲，鉴于当前土地征收涉及的领域非常广，包括法律、政治、经济、社会生活等等，因此要用征收补偿的方式解决这些问题并非一朝一夕的事。

1.我国土地征收补偿及其特征分析

    在我国，土地征收补偿必须依照法律的规定，将集体所有的土地收归国有，对私人予以一定补偿，同时要按照双方达成满意的协议来对另一方的损失进行补偿[1]。而这一补偿，实质是财产性的补偿，在我国农用地属于农业人口生存与社会保障的范畴，一旦农民失地，就将面临难以生存的困境，所以补偿的内容又包含有保障性补偿的部分。鉴于此，我们对土地征收补偿的特征进行以下的概括：（1）土地征收补偿起因为公共利益目的，这是参照《土地管理法》和《宪法》的相关条例确定的，由于土地征收满足了公共利益却牺牲了个体利益，因此才有了补偿的内容。（2）土地征收补偿起因于合法公权力行为。土地征收补偿符合公共利益的性质，归根结底体现的是国家意志，是合法的行为。（3）土地征收补偿的义务主体为国家，所以行使的合法征地权引发的补偿责任需要自身承担，纠纷也交由地方部门负责。（4）土地征收补偿具有强制性。国家土地征收行为与无偿没收不同，可支付各项补偿费用，但其具有法定强制力。（5）土地征收补偿对象具有特定性。补偿对象只能明确为被征收土地的集体或个人。（6）土地征收补偿以实际的损失情况为基础。补偿要建立在实际损失的前提下，以农民为例，若是赖以生存的生产资料被牺牲，那么必然将得到公正公平合理的补偿。（7）土地征收补偿以正当程序作为保障，通常指的是走法律程序，按照一定的补偿标准、评估程序、听证程序、监督程序、裁决程序执行[2]。

2. 土地征收补偿的现实困境

2.1征收过滥，存在严重的土地浪费现象

    在土地征收的过程中发现[3]，有不少基本农田被乱圈乱占的情况。众所周知，我国人多地少，保护耕地已被纳入基本的国策中，而对基本农田乱圈乱占无疑是对人们生存发展权的侵犯。有研究显示[4]，我国自上世纪90年代起的两次开发区热中，有43%的开发区土地长期处于闲置的状态。在中央政府发布征收土地相关文件后，才逐渐预防浪费土地资源，落实保护耕地、节约土地的措施。但时至今日依旧存在一些问题，比如土地利用率低，土地被闲置较多，依旧有不少浪费情况。由此可见存在的细节问题，如征收土地下没有实质公共利益就启动公权力，表现为公权力的滥用。

2.2征收缺乏对公共利益的认定

    目前我国各地区在征地过程中对公共利益价值的理解存在偏差，界定公共利益不能用以简单排除私人的理解，很多情况下公共利益都应与个人利益相统一。但在执行法律上，则必须有黑白分明的阐述，土地征收就是一项对私权利的限制，若中间出现模糊不清的问题，必然影响土地征收工作的顺利进行。而现实则是，缺乏完善的公共利益认定标准，这就使得个人利益与公共利益两者之间缺乏拿捏与平衡，容易使得公权滥用，假借名义侵害私权。

2.3征收补偿的标准过低

   关于征收补偿的内容，在我国《土地管理法》中有提及，比如“国务院根据社会水平，在特殊情况下可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准”。就这一内容来看，具体落实到区内的自治管理情况，整体的标准依旧较低，设置也不够合理。若这一问题持续出现，就会出现土地征收补偿费被相关部门截留的情况，最终达到失地人手中的真正补偿偏少。

3. 土地征收补偿过程产生问题的原因分析

3.1第三方制衡力量的缺乏

    在公权力代表的认证上，政府是主体，土地征收时补偿款管理与分配主体则为农村集体或是一些民间自治组织，有的组织则有权威性自治的性质，即小地方滥用公权力的群体，这样就会演变为一场新的斗争。鉴于我国地方政府组织的总体数量依旧较少，对比民间力量还很薄弱，这需要第三方的非政府力量来发挥应有的平衡作用。

3.2公共利益立法的缺失

    尽管在我国的《宪法》中有一些对土地征收过程的规定，但缺乏对公共利益的明确说明，特别是内涵与外延的定义，未能考虑到多种情况。以政府为例，介于政府的公共利益都有不同层次之分，另外立法还要设立专门机构，或是制定第三方机构如房屋调查、测绘、评估、房屋征收服务、跟踪审计、房屋拆除等机构来强化对执行过程的监督，做好认定与审核工作，然而这些都存在缺失的情况。

3.3补偿费分配标准不明

    在《土地管理法》中关于补偿款的要求做了很多列举，但依旧存在很多空白之处，总体的规定范围相对较窄，比如内容涉及土地补偿款、安置补助费、土地附着物、社会保障、片区综合地价以及其他补偿费等，没有结合地区差异性涵盖对失地人的损失补偿细化内容。还有就是关于分配的纠纷，这有关失地者家庭的情况，个人如何去维护都缺乏详细的阐述。

4. 土地征收面临困境的破解之道

4.1完善土地征收的法律法规

    这些年来，我国针对土地征收补偿存在的问题也在不断完善法律，但离健全的法律还有差距，其中存在一些问题。比如同一法律内部有相互冲突的情况，使得在具体实践中难以平衡。土地征收的工作大多是为更顺利推进城市化的进程，鉴于城市土地归国家所有，而城市化发展需要很多商业性活动，因此在某种意义上必须对公共利益再做重新的定义，不断完善其标准。这就要求相关部门在完善《土地管理法》内容的过程中，还要联系相关法律内容同时加以完善，比如用益物权一编中没有针对“集体所有的土地作为其他建设用地的”，摒弃笼统的阐述方式，依照土地管理法进行调整，此外还要承认农村建设用地使用权人的用益物权的法律地位。

4.2完善土地征收的程序

建立规范的土地征收补偿程序才是破解当下面临困境的基础与前提，基础不牢就难以解决错综复杂的纠纷。结合国外的经验，程序违法就代表征地行为依法取缔。所以在完善土地征收的程序措施中，首要任务是更细化地规划土地征收项目，将其划分到公共利益的范畴中，并做好科学的论证工作，要双方认可的中立土地评估机构来进行价值的合理评估。其次要进行初步协商，在提交给有关部门审核前与相关利益者充分沟通，了解征求被征地诉求，若差异比较大则必须完成进一步协商，最终可交由中立的仲裁机构或上级领导部门委派中立机构重新评估，最终由专家委员会申请鉴定。再者要确保信息公开，包括土地征收目的、补偿标准范围、内容和对象、法律依据、政府审批文件以及各自享有的权利、补偿方案等等，绝不允许蒙混过关。最后是审计方面，补偿专项经费必须由专项使用，各种账目清晰明了，由监督委员会和各级审计机关联合审计，全面监督，杜绝出现补偿不到位的问题。

4.3提高征收补偿标准，确保公正分配

要提高现有的征收补偿标准，鉴于我国农村地区当前还没有完善的社会保障制度，考虑到若农民失去土地也就失去保障的现实，因此必须看到可能面临的生活危机。具体补偿形式上，必须加以改善，不能局限在金钱的补偿内容中，还要看中失地人的生存权，必要情况下重新安置就业医疗保险等，提供社会保障。此外，要坚持公正的原则处理补偿款的分配工作，这个过程很容易产生主体纠纷，要求绝不能利用村集体共同决议来剥夺任何个体的补偿款，必须有合理补偿的标准，维护个人的利益。只有坚持公平公正原则，权衡好公权力与私权利，才能真正展现国家与个体之间的利益平衡关系。

4.4实施开发性安置的手段

    除了社会保障的安置方法外，部分符合条件的情况可以通过开发性安置的方式处理，也就是由政府批准，核发给征地单位一定比例的开发性安置建设用地指标和一定的安置费用，由被征地单位统一负责开发建设，通过项目建设解决征地人生活生产出路问题的安置方法，以保障被征地人基本的生活需求。

5.结束语

    综上所述，面对当前我国在土地征收补偿工作上遇到的问题，相关部门及人员要引起高度重视，加以解决，正确处理好国家、集体与个人的利益关系，同时具体在集体和个人之间也要用中心原则和具体的标准加以监督管理，才能真正解决问题。

【参考文献】

[1]薛冰.农村集体土地征收补偿的困境反思与制度重构[J].理论月刊,2017,9(10):23-24.

[2]张宇.农民集体土地征收补偿原则探析[J].福建农林大学学报,2020,3(5):1-2.

[3]唐其宝.农村土地征收补偿，怎么补更合理[J].人民论坛,2018,10(15):91-92.

[4]汪利民.集体土地征收补偿纠纷的现实困境及司法出路[J].人民司法,2019,8(2):41-42.