构建“税费皆重”工作格局研究

构建“税费皆重”工作格局研究

闫文杰

国家税务总局辽源市税务局，吉林省辽源市 136200

2021年3月，中办、国办印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》是党中央、国务院关于“十四五”时期税收征管改革的重要制度安排，随着征管改革任务加速推进，以及纳税人缴费人数量激增，税务部门的工作任务愈发繁重，仅靠税务机关自身的力量难以兼顾组织收入、执法、服务、监管等多重目标的实现。因此，推动政府各部门和社会各界积极参与税收治理，对于加快构建“党政领导、税务主责、部门合作、社会协同、公众参与”的税收共治格局十分必要。

一、推进税收共治的重要意义

（一）贯彻落实税收征管改革意见的必要之举。近年来，我国持续深化税收领域改革，实施大规模减税降费，税制体系更加完善，征管方式更趋规范，改革越是要往前更进一步，就越需要凝聚更多合力、协同共治。2015年，中办、国办印发《深化国税、地税征管体制改革方案》提出，建立“党政领导、税务主责、部门合作、社会协同、公众参与”的税收共治格局；2018年，党的十九届三中全会通过《深化党和国家机构改革方案》，改革后税务部门的管理职能有了较大变化，征管范围延伸至社会保险费、非税收入；2021年3月，中办、国办印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》，提出“持续深化共治格局”，指出“要加强部门协作和社会协同”，强调“加强情报交换、信息通报和执法联动，积极推进跨部门协同监管”，深入推进“精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治”。这是我国税收发展史上具有里程碑意义的大事，是推动税收征管的第三次大变革的指导性文件，为“十四五”税收工作确立了总体规划和蓝图框架，推进税收共治正是遵循《意见》科学导图、贯彻落实《意见》的具体行动。

（二）提升税务部门组织税费能力的有效之举。税收共治是新形势下加强税源控管的创新性工作，是依法、依靠政府、依靠部门对税收环境进行的综合治理，是实现信息管税、智慧税务、提高税收征管水平、保障税收收入持续稳定增长的重要措施，是强化源泉控管、实现堵漏增收、保障税收收入的治本之策。2022年全国税务工作会议提出：“依法依规做好组织收入工作，确保完成全年预算任务”“紧紧依据中央政策、紧紧依靠地方政府、紧紧依托有关部门，精诚共治、稳中求进做好税收工作”。数据显示，2021年全国税务部门组织税收收入15.46万亿元，占全国一般公共预算收入比重76.3%；吉林省税务部门组织地方级税收收入809亿元，占一般预算地方级财政收入比重70.7%。可以看出，由税务机关负责征收的收入是地方财政收入的重要组成部分，也是公共财政体系的有机构成。推动税收共治是保障财政收入，夯实财政基础的重要手段，在经济增长压力较大、财政收支矛盾较为突出的情况下，加强税收共治是地方政府“开源”的优先选项之一。

（三）缓解纳税服务资源供需矛盾的关键之举。税务部门兼具税收管理与服务的职责，为纳税人缴费人提供精准服务，努力在优化纳税服务举措上持续推陈出新，不断提升纳税人缴费人的满意度与获得感，实现纳税服务全覆盖，是税务部门追求的目标。近年来，随着工作任务的增加和纳税人缴费人数量几何倍数增长，各地税务机关现有纳税服务资源出现紧缺，难以完全满足纳税人缴费人日益增长的税费需求。一方面，工作任务的增加给纳税服务提出新的挑战。2018年国地税征管体制改革前，税务部门的征管范围为16个税种和6项非税收入；改革后征管范围不断延伸，非税项目由2018年的6项增加到目前的20项；城乡居民、灵活就业，机关事业单位、企业单位的社会保险费在2020年也全部划转到税务部门征收。税务部门除了征收税费外，还要落实各项税费优惠政策，像2022年留抵退税工作，在前期退税实践基础上，退税规模大、覆盖主体多、工作链条长、涉及部门广，政策和征管文件制定、宣传辅导、信息系统调整等工作都排得非常紧，需要争分夺秒，花更大的力气来落实，从政策发布到完成阶段性退税任务仅用了三个多月的时间，工作量可想而知。在日益繁重的工作任务和不断提升的工作要求的情况下，推进税收共治显得尤为必要。另一方面，纳税人缴费人数量激增给纳税服务提出新的挑战。数据显示，截至2021年末全国市场主体已达到1.5亿户，吉林省有138万涉税市场主体，以及数量庞大的自然人纳税人和缴费人，随着经济社会发展，这一数量还将继续增长。以个人所得税改革为例，面对的是更多的自然人，确保专项附加扣除政策顺利落地，不仅需要税务部门明确具体操作办法，组织好实施，也需要公安、卫生健康、民政、教育、人力资源社会保障、住房城乡建设等10多个部门提供或者协助核实相关信息。由此看来，推进税收共治正是着力破解纳税人缴费人办事“盲目问、多头找、多次跑”难题，为群众解难题、办实事的生动体现。在推动税收共治与其它部门和组织的合作中，不仅有助于减少涉税违法行为，有效提升税收管理效能、提高税法遵从度，还能精准定位纳税人缴费人需求，有力推动“定制式”“精细化”“个性化”纳税服务举措的落地。

（四）提高税收征管质效的可行之举。税收征管是一项复杂的系统工程，随着经济的快速发展，各类经济主体和经济行为日益多元化、复杂化，征管力量与征管对象之间的信息不对称问题加剧，税务部门不能全面、准确、及时地了解和掌握大量涉税费信息，严重制约和影响了税收征管质效的进一步提升。推动税收共治可以达到多元交互、互利共赢的效果，税务部门可以通过协同共治凝聚改革合力，聆听多方建议，确保政策更好落地；其他部门和单位也能在税费共治过程中开拓思路、创新举措，为做好领域内、行业内相关工作注入新动能；企业和个人也能通过加强对税费的关注，深入了解税费政策，积极配合新的改革举措落地，进一步提升对税费的认识，让更多政策利好为己所用。推进税收共治有利于调动一切社会力量，构建起党政领导、税务主责、部门合作、社会协同和公众参与的税收共治大格局，实现精制监管，提高征管质效。

（五）探索以税资政新路径的创新之举。税务部门的职能不只局限于“保障财政收入”这一点上，应该充分发挥其在地方经济发展中的协同治理作用，帮助地方经济找到最优发展模式，解决当地经济发展中存在的最迫切问题，从而促进地方和谐发展。总局要求，要坚持高站位，将税收工作融入地方发展大局，以发挥税收职能作用为支点，定期汇报“以税资政”工作成果，积极建言献策。税收数据是经济的“晴雨表”，跨机构、跨部门的协作配合在助力税收征管的同时，海量的税收数据能够准确反映当地经济结构，从经济发展、行业发展、投资运行、消费、进出口方面为政府实施产业布局、招商引资等经济发展战略提供有效参考，助推地方经济高质量发展，助力打造更优营商环境。在落实新的组合式税费支持政策、保市场主体保就业等方面，提出税务方案，为宏观决策贡献“税务智慧”，倾力服务经济发展大局，为税务部门争先进位打牢坚实基础。

（六）应对未来征管格局需要的准备之举。顺势而为才能做到游刃有余，要加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进。税务部门是政府财政收入的主要征收机构，在国外，它不仅收税，而且征收非税收入。正因为如此，很多国家的“税务局”不叫“税务局”，而叫“收入局”。比如美国叫“国内收入局”，加拿大叫“加拿大收入局”，英国叫“皇家收入与关税局”。也有国家征收机构叫税务局，如澳大利亚税务局，但负责征收一部分非税收入。基于国际形成的税费征管经验，新趋势下的我国税费征管改革方向，近期目标是到2025年实现税务执法、服务、监管与大数据智能化应用深度融合、高效联动、全面升级，远期发展方向将是税收收入和除纯费性质的外的非税收入都将实行“税务收、财政管、部门支、审计查”的多部门共管模式，对依法保留、适宜划转的非税收入项目成熟一批划转一批，未来税务部门的征管职责还会进一步增加。

二、当前税收共治方面存在的问题

近年来，吉林省各级税务部门主动扩围，以实施“税务+”行动为着力点，在税收共治方面进行积极探索，通过政府其他部门、社会组织、企业及公众的协同治理凝聚更多护税治税力量，但在推进税收共治的进程中还存在以下几方面的问题。

（一）税收共治保障制度欠缺。2022年以来，山东、新疆、云南、四川、陕西等5个省份在税务局的大力推动下出台税收保障制度。2022年1月10日，《新疆维吾尔自治区税费保障办法》经省政府同意自印发之日起施行，并以政府2022年1号文件出台；2022年1月28日，《陕西省税费保障办法》经省人民政府同意自2022年3月1日起施行；2022年3月27日，《云南省税收征管保障办法》经省人民政府同意自2022年4月27日起施行；2022年3月30日，《山东省税收保障条例》经省第十三届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过，自2022年7月1日起施行，成为《意见》印发以来全国首个税收保障地方性法规，相关做法亦被总局《意见》落实动态重点推介；2022年4月15日，《四川省税费征管保障办法》经省政府同意自印发之日起施行。此外，广东省在2022年政府工作报告中提出“推进数据共享、协同治税，提高税收征管水平”。这是“协同治税”首次被写入省级政府工作报告中。与这些省份相比，吉林省的税收共治工作暂时还停留在探索阶段，缺乏税收共治的依据和制度保障，多是以税务部门主推为主，政府相关部门参与为辅，相对应的实施、保障、奖惩机制没有及时更上。并且，很多部门对税收共治的理念认识不足，对新形势下推进税收共治的现实意义和方式方法把握不到位，在工作上主动性、积极性不够。在市（州）和县（区）层面，缺乏制度约束和规范，不利于税收共治的开展。

（二）协作部门参与度不够高。实际工作中，税收征管以税务机关为主，与市场监督、公安、人社等部门之间的合作尚不成熟，存在部门合作意愿不强，参与度不高，合作效率较低等问题，有些部门间合作行为需要税务部门一一对接加以确定，影响了部门合作的效果和持续性。

（三）数据交流共享还不充分。数据共享是税收共治的基础性支撑。目前，税务部门与其他部门的数据共享还不充分，数据共享涉及政府部门间、政府与企业间等多个层面，获得的有价值信息有限，且目前涉税系统的权限设置较为严格，基层涉税信息来源结构单一，导致基层税收征管工作效率低，征管效果不理想。由于涉税信息不畅，税务机关虽掌握了部分信息，但政府的招商引资、补助补贴、优惠奖励、施工许可、工程建设，以及商品物资价格发布等涉税信息，获取较为艰难，影响了税收征管质量和征管水平的提高，在不同程度上造成了税收流失。

三、构建税收共治新格局的建议

实现“税收共治”，关键在政府，主责在税务主导，核心在部门配合，基础在社会参与，实现在信息技术，必须广泛凝聚多方共识，不断扩大税收治理“朋友圈”，让税务部门能够更好地进行执法、服务和监管。结合我省实际情况，应尽早出台吉林省税收保障办法，让更多的职能部门、社会力量、群众组织等融入税收治理体系，打造税收共治新格局。

（一）夯实基础，推动协同共治“制度化”。建立健全税收保障办法是全面推进我省税收保障工作的前提，在现行《税收征收管理法》未明确参与税收共治的各方法律主体的义务责任、职能范围等前提下，应尽快从省政府层面制定完善地方性《税收征管保障办法》、《税收保障条例》等，规范各级政府、各部门、单位综合治税、护税协税的职责以及各类涉税信息的提供要求，调动社会各方面的力量，最大限度地挖掘政府部门和社会信息资源。首先，确定政府的职责，规定县级以上人民政府应当加强对税收保障工作的领导，建立税收保障协调机制，在资金、技术等方面支持税收保障工作，将税收保障工作纳入政府绩效考核。其次，明晰包括财税机关在内的政府各部门的职责，规定县级以上人民政府财政部门负责税收保障的综合协调工作，税务机关负责做好税收保障具体工作，政府其他有关部门和单位做好税收保障有关工作。再次，扩大保障参与主体范畴，将司法机关、中央垂管部门及重要的企业纳入，规定人民法院、人民银行、银行监管、证券监管、保险监管、海关、出入境检验检疫、烟草、电力等单位应当按照各自职责，做好税收保障有关协助工作。

（二）数据协作，下好以数治税“一盘棋”。税收工作与经济社会各领域息息相关，需要方方面面的支持、配合和保障。在数据共享协助上，提请各级政府完善政务数据资源管理办法，明确跨部门数据共享义务，规范共享内容、共享程序和共享方式，打通信息壁垒，推动技术、业务、数据融合，深化数据共建共享，推进各领域涉税数据资源汇聚应用，以数据驱动成协同共治的强大合力。同时，积极推动税收共治信息成果转化，对采集共享的涉税信息要及时进行整理分析，实现与日常税收管理的有机融合，加强涉税信息延伸利用，强化税负分析、税源监控、纳税评估、税务稽查等措施，全面落实管理责任，实现涉税信息、税源、税收三者间的有机转化，切实把税收保障成果体现到强化税收征管，增加税收收入上来。

（三）社会协同，打造征管服务“朋友圈”。要统筹协调税务部门与涉税各方主体力量，全力破解税务部门“单兵作战”困局，加强对涉税中介组织的监管，支持第三方机构按市场化原则为纳税人缴费人提供涉税服务。县以上人民政府建立完善中小企业公共服务机构，为中小企业提供财会、税务等公益性服务。与司法、教育部门一道创建税收普法教育示范基地，大力开展税法宣传教育，在全社会营造诚信的纳税氛围，公平、有序的税收环境。

（四）创新格局，拓展共治模式“网格化”。税务工作的精诚共治，不仅要体现在部门之内、单位之间、社会之中，更要结合我省经济发展，坚持“共商、共建、共享”理念，不断拓展共治新维度，通过创新共治格局翻开时代新篇章，让新时代税收事业展开新的未来。如：利用社会网格系统，构建税收精诚共治新格局，融入政府社会网格化服务体系，借助社区网格员作用，及时向税务机关反馈信息。联合政务服务中心、街道办事处，推出“社区＋税务”多点办税新方式，通过在社区便民服务中心设立“网上办税服务点”和“税收志愿者服务点”，从社区党员、工作人员中招募税收志愿者，让纳税人在社区、在“家门口”好办税、办好税。此外，在小区治理工作中展现税务部门特色，为小区业委会和居民提供涉税服务，化解基层居民涉税矛盾，并通过各党支部有针对性组织开展“税民互动”。

（五）加强宣传，营造税收治理“新环境”。进一步加大税收精诚共治宣传力度，通过税法进机关、进事业单位、进企业、进学校等宣传活动，以及新闻媒体和各类自媒体平台，广泛宣传税收法治和税收保障工作，宣传税收精诚共治的意义、做法和成效。以税收精诚共治的法治依据、法治意义，以及税收保障工作典型案例、突出成效等内容为重点，对各相关部门和单位的协税护税职责强化宣传，切实增强社会公众严格依法履行纳税义务和协税护税义务的责任意识，营造良好税收治理环境。

我们相信，在吉林省委、省政府和总局的领导下，不断加强税收共治的顶层设计，尽早出台税收保障办法，明确税收共治职责，建立源头共治工作机制，推动部门之间、第三方数据特别是涉税信息数据的共享共用，必将逐步形成“政府领导、税务主管、部门配合、社会参与、制度保障、信息支撑、齐管共治”的税收共治新体系，更好地服务全省经济社会高质量发展。