大型基础设施用地立体复合利用的广州实践

大型基础设施用地立体复合利用的广州实践

谢加红

（广州市交通规划研究院有限公司  广东广州510030）

摘要：本文通过对广州市大型基础设施用地立体复合利用的探索和实践案例的总结分析，旨在提出解决大型基础设施占地大但效益不高的问题。研究总结出大型基础设施复合利用在开发模式上有综合性开发和公益性开发两种方式，空间利用形式上有上盖开发、埋地式开发两种方式，与周边用地衔接方面有结合周边白地开发和大型基础设施用地独立开发。大型基础设施土地复合利用可以有效节约集约城市建设用地，特别是污水处理厂等设施的埋地后上盖公园、桥下空间功能化改造等方式能够有效地将大型基础设施“邻避”效应降低甚至转化为“邻利”设施，可以在最大程度上提高土地利用效率，并减少土地资源的消耗，对超大城市的可持续发展和用地规划具有重要意义，同时极大地提高市民的获得感和幸福感。

关键词：超大城市；基础设施用地；立体复合利用；广州；土地利用效率

【作者简介】

谢加红（1984—），男，硕士，广州市交通规划研究院有限公司高级工程师，主要研究方向：国土空间规划、交通主导地区规划、应急避难场所规划等。

1.引言

截止2023年10月中旬，江苏、 广东、宁夏、江西、海南、 山西、山东等省级国土空间总体规划获得批复，随着全国各省级国土空间规划先后批复，2023年下半年将进入国土空间总体规划批复的高潮和收官期。广东省规划报批工作进展位于全国前列，除4个需国务院审批的城市外，其余17个市级国土空间总体规划获省政府批复，全省正式进入国土空间规划指引保护开发的崭新阶段[1]。在国土空间规划背景下，城市开发建设将约束在城镇开发边界范围内，城市建设用地更加金贵，土地集约节约化利用的要求将越来越高。交通与市政公用设施是城乡基础设施重要组成部分，大型基础设施占地面积大，投资建设周期长、使用寿命长，一旦建成将具有极强的排他性，相同用地难以建设其他设施功能。特别是邻避性大型市政设施还面临选址难、落地难等社会难题，因此，在国土空间规划语境和土地紧约束背景下，分析研究有效利用大型基础设施用地立体复合利用，对解决土地资源短缺和效益不高问题和对超大城市的可持续发展具有重要意义。

本文以广州为例，总结研究大型基础设施用地的立体复合利用经验，为解决土地资源短缺和大型基础设施用地效益不高的问题提供借鉴。

2、广州城市基础设施用地现状及问题

2.1基础设施的界定

市政基础设施是城市赖以生存和发展的基础，对维持城市运转有不可替代的作用。市政基础设施用地包括市政公用设施和交通设施用地两部分，在建设用地中具有比重高、占地面积大的特点。从设施类型划分来看，包括铁路场站（火车站、运用所）、公路场站（汽车站、高速出入口）、地铁场站（车辆段、停车场）、市政设施（污水处理厂、变电站、焚烧厂）等。随着城市的不断扩张和城市化进程的加快，其建设速度和用地规模都在不断增长。但由于市政基础设施在规划建设中较为独立，早期建设的此类设施普遍存在用地粗放且单一平面布局的现象，土地利用效率不高，造成了大量的土地资源浪费和生态环境破坏。同时，市政基础设施用地存在一定的“邻避”效应，新建大型市政基础设施用地存在选址困难、落地周期长等诸多现实难题。

因此，如何利用节约集约土地和用途合理兼容手段，打造高效集约、系统复合、智能绿色、安全可靠的现代化市政基础设施体系，成为市政基础设施选址与建设亟需破解的难题。

2.2广州基础设施用地现状和问题

广东省的省会，滨临南海，毗邻港澳，是中国最具经济活力的粤港澳大湾区的核心城市。广州总面积7434.40平方千米，2022年末广州市常住人口1873.4万人，广州市区内的基础设施用地主要集中在城市中心区域，如天河、海珠、越秀等地[2]。这些区域拥有较高的人口密度和经济活动，因此需要较多的基础设施来支持城市的正常运行。广州作为一个超大城市，其基础设施用地的分布与特点对于城市发展起着至关重要的作用。

据广州市公布的数据显示，广州市现状建设用地面积1917平方公里，国土开发强度约为25.5%，其中区域交通设施用地约280平方公里。经初步调查认定，广州中心六区建设用地765平方公里中，约34%为低效用地，规模达261平方公里[3]。地资源日益紧张，低效用地再开发成为资源环境紧约束背景下广州市国土空间开发保护的“主战场”。

超大城市基础设施用地存在着供应不足、空间利用率低、环境影响大和管理规划不合理等问题。为了解决这些问题，我们需要加强基础设施用地的规划管理，提高空间利用率，减少环境影响，确保城市的可持续发展。只有这样，超大城市的基础设施用地才能更好地满足城市发展的需求，为城市的经济社会发展提供有力支撑。

3.立体复合利用理论探讨

3.1空间立体利用理论

空间立体利用是指在城市规划和设计中，在单一地块中通过合理的空间布局和利用方式，充分发挥土地资源的多重功能，实现空间的高效利用。空间立体利用理论是指对城市空间的立体化、多维化管理和利用的理论体系。在超大城市大型基础设施用地立体复合利用的探索与实践中，空间立体利用理论发挥了重要作用。

空间立体利用理论强调了空间的多层次利用。在超大城市中，基础设施用地面积巨大，如何充分利用这些用地资源成为一个重要问题。空间立体利用理论通过将不同功能的用地叠加利用，实现了用地资源的最大化利用。例如，在广州的地铁站周边，通过将地下空间开发为商业、娱乐、文化等功能，实现了地铁站用地的多层次利用，提高了土地的利用效率。

空间立体利用理论强调了空间的多功能利用。在超大城市中，由于土地资源有限，单一功能的用地难以满足城市的多样化需求。空间立体利用理论通过将不同功能的用地相互融合，实现了用地功能的协调发展。例如，通过地铁车辆段上盖将交通枢纽、商业中心、住宅区等不同功能的用地有机结合，形成了一个多功能的城市空间，提高了城市的综合竞争力。

空间立体利用理论还强调了空间的可持续利用。在超大城市中，基础设施用地的开发与利用常常面临着环境保护和资源节约的压力。空间立体利用理论通过合理规划和设计，将环境保护和资源节约作为重要考虑因素，实现了用地资源的可持续利用。例如，在广州的工业用地中，通过引入先进的环保技术和节能措施，实现了用地资源的可持续利用，保护了周边环境。

空间立体利用理论在超大城市大型基础设施用地立体复合利用的探索与实践中发挥了重要作用。通过多层次、多功能和可持续的利用方式，实现了用地资源的最大化利用，提高了城市的综合竞争力和可持续发展能力。在未来的城市规划和设计中，空间立体利用理论将继续发挥重要作用，为城市的可持续发展提供理论支持和实践指导。

3.2基础设施用地立体复合利用的理论基础

基础设施用地立体复合利用是指在基础设施建设和运营过程中，将不同功能的基础设施用地进行综合利用，以实现空间的高效利用和资源的最大化利用。这种模式的提出和实践，旨在解决超大城市面临的基础设施用地紧缺、土地成本高昂等问题，促进城市可持续发展。

在理论上，基础设施用地立体复合利用的实现依赖于多个方面的理论基础。首先，空间规划理论为基础设施用地的合理布局提供了指导。通过科学的城市规划和土地利用规划，可以将不同功能的基础设施用地合理分布在城市空间中，以避免重复建设和低效利用。其次，土地利用效率理论为基础设施用地的高效利用提供了支撑。通过合理的空间组织和资源配置，可以最大程度地提高基础设施用地的利用效率，实现资源的优化配置。再次，可持续发展理论为基础设施用地的综合利用提供了理论依据。通过综合利用基础设施用地，可以减少土地占用，降低资源消耗，实现城市与自然环境的协调发展。

基础设施用地立体复合利用的理论基础是多方面的，包括空间规划理论、土地利用效率理论和可持续发展理论。在实践中，基础设施用地立体复合利用需要考虑技术、经济、环境等多个方面的因素。

4.广州基础设施用地立体利用实践与探索

4.1广州基础设施用地的立体综合开发情况

广州作为一个超大城市，城市建设用地资源紧缺，近年来利用新建的地铁车辆段进行上盖，改造老旧的公路场站、立交或收费站等道路设施进行综合开发方面进行了诸多有益探索。2014年，广州市启动对2007年9月开始停止收费的广州东南西环高速路东圃立交（半苜蓿叶型立交）改造工程准备工作，通过将东环高速道路及匝道的道路线型拉直，东圃立交较现有立交减少占地7.38万平方米，释放出的土地结合两侧地块用于建设住宅小区项目，这也是广州首次探索利用立交上盖的城市土地来建设绿地和住宅[4]。2017年增城区新塘镇地铁13号线官湖车辆段上盖地块成功拍卖，开创了广州市利用地铁车辆段上盖地块进行综合开发的先河[5]。从地铁场站和公路设施综合开发分析看，用地面积大多超过5公顷，从实践总结方面看用地面积越大越有利于组织上盖盖板与地面的交通组织，同时更有利于综合开发的腾挪分期建设。从开发后的业态构成来看，大多是在大型基础设施本体功能的基础上，上盖或者结合周边白地进行住宅、商业、办公开发，开发的业态构成比例来看以住宅为主，这跟过去十多年房地产市场高歌猛进的市场环境高度契合，也反应出大型基础设施复合利用所需大量的资金投入的现实。

表1：广州市主要地铁站场、公路设施开发方式一栏表

4.2广州基础设施用地公益性立体利用情况

广州大型基础设施公益化立体利用方面主要集中在两个方面，一是污水处理厂埋地后，上盖公园广场；二是桥下空间改造成公共空间、环卫设施或绿化空间。

广州市在污水处理厂等“邻避”设施公益化立体利用方面也是走在全国前列，为全国污水处理厂上部空间综合利用、效盘活土地价值进行了成功的探索和实践。广州市生态化净水厂采用地埋式设计和集约化布局，将几十个功能各异的工艺组团化、集成化，组拼成预处理区、污泥区、生化区、膜区等6个矩形模块，错层叠加于地下两层空间，不同构筑物共用墙体和设备，中间布置行车通道、检修通道和综合管廊，少量辅助建筑物建设在地面，大大提高了土地利用效率，节约了地下空间也释放了地面资源，把开阔空间留给城市和人民。自2010年广州建成华南第一座埋地式净水厂以来，广州市累计建成地埋式（半地埋式）污水处理厂14座，总处理规模达到204万吨/日，地埋式污水处理规模已达到全国第一，比同类工艺、同等规模常规地面污水处理厂节约用地30%~50%，有效解决环保工业土地资源紧缺问题[6]。

桥下空间改造利用方面，自2017年广州大桥、黄埔立交、猎德大桥、沙河立交、琶洲大桥、人民桥高架等6座桥梁进行桥下空间提升试点工程建设以来，广州市通过将桥下空间这种“闲置空间”、“灰色空间”的城市“边角料”进行改造，变身为主题文化公园、运动场、甚至是观景平台、停车场、环卫用房等，桥下闲置地和闲置空间得到有效利用和赋予新的生机[7]。这种做法不仅有效地利用了地下空间，还提升了周边地区的商业价值和城市形象[8]。广州还在高速公路旁边建设了多层的住宅楼，使得居民可以享受到便利的交通和优美的环境[9]。

广州在基础设施用地立体利用方面进行了一系列实践案例分析，取得了显著的成果。通过对公路、铁路、污水处理厂用地的立体利用和桥下空间利用，广州有效地提升了基础设施的综合效益和社会效益，同时也为城市的发展和居民的生活提供了便利[10]。然而，还需要进一步研究和探索，以应对超大城市基础设施用地立体复合利用的挑战，为城市可持续发展提供更多有益的经验和方法[11]。

5.结语

本研究以广州为例，探索和实践超大城市大型基础设施用地的立体复合利用，以解决土地资源短缺和效益不高的问题。通过本文研究的理论探讨和实践分析，我们为超大城市的可持续发展和用地规划提供了一定的参考和借鉴。希望本研究能够为其他超大城市的用地规划和发展提供一定的指导和借鉴，并为相关领域的研究者带来启示和思考。

参考文献：

[1]广东17个市级国土空间总体规划获省政府批复[DB/OL]中华人民共和国自然资源部，https://www.mnr.gov.cn/dt/td/202310/t20231022_2804080.html，2023-10-22.

[2]广州概况[DB/OL]广州市人民政府官网，https://www.gz.gov.cn/zlgz/content/post_8123497.html，2022-03-07.

[3] 广州积极探索低效用地再开发 推动重点地区成片连片改造 [DB/OL] 广州日报 ，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1779097945155652307&wfr=spider&for=pc，2023-10-07.

[4] 熊佳焰，东圃立交空中公园明年9月建成[DB/OL] 信息时报，https://www.sohu.com/a/24052996_115325，2015-07-24.

[5]官湖车辆段[DB/OL]https://static.nfapp.southcn.com/content/201808/20/c1414959.html，2018-08-20.

[6]广州建“地下水工厂”提高水资源集约循环利用[DB/OL]https://baijiahao.baidu.com/s?id=1733732182232840576&wfr=spider&for=pc，2022-05-25.

[7] 城市双修背景下的桥下空间综合提升方式探讨——以广州市天河CBD地区为例[J]. 包悦；罗友斌.规划师,2018,34(05).

[8]  Bo Z , Lianting G , Li C .Exploration and Practice of Internationalization of International Economic and Trade Major- a case study of Shenyang Aerospace University[J].IEEE, 2020.DOI:10.1109/ICAIE50891.2020.00093.

[9] 程风雨.新冠肺炎疫情背景下一线城市新活力的比较及韧性应对研究——以广州市为例[J].对外经贸,2020.

[10] 李健行,陶钧宁.基于城乡融合的超大型城市村庄交通规划探索——以广州为例[J].交通与港航,2021.

[11] 游乐.基于"多规合一,集约用地"的市政基础设施整合规划 ——以广州市番禺区为例[J].城市建筑,2021.

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