日本土地整理事业地权交换制度的演变与启示

日本土地整理事业地权交换制度的演变与启示

黄拯

广州市城市规划勘测设计研究院有限公司

摘要：城市更新是当前我国城市发展土地供给的主要手段。为更好地推进城市更新项目的实施，破解土地发展权矛盾、短期利益驱动下建设开发失控、更新对城市文脉破坏等问题，借鉴国际优秀的经验有利于建立健全城市更新制度体系。日本经历了近70年的城市更新进程，土地整理事业作为其核心手段，至今已经形成了一套具有较强借鉴意义的土地整理体系。本文梳理了日本土地整理的发展历程，并解析了各个时期日本地权交换制度的实施模式，探讨日本土地整理体系对我国的启示。根据日本经验，动态化、精细化的制度建设，明晰、规范化的法律保障，公私合营、成本共担的财税保障机制，多方参与、独立仲裁的决策机构是其土地整理取得理想效果的关键原因，也启示了未来我国应该在制度、组织、法律等多层面完善土地整理的体制体系。

关键词：土地整理；地权交换制度；日本

0.引言

随着城镇化进程的深入，面对日益突出的土地资源紧缺压力，自2010年左右以来，我国东部高度城镇化地区率先开展城市更新工作，出现了广东三旧改造、上海工业用地整治等经典模式。十余年的更新实践在盘活存量土地资源、激发衰败地区活力等方面做出了重要的贡献，但也暴露出诸多问题，突出表现为过度“房地产化”的土地再开发方式造成的建设开发失控、公众利益受损、历史文脉断裂、生态环境破坏等。2021年8月，住房和城乡建设部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，为传统的土地再开发模式踩了急刹车，可视为土地再开发迈向生态、集约、可持续的关键转折。

西方发达国家先于我国进入了土地存量开发阶段，尤其是二战以来的半个多世纪里，纵然城市更新的背景和目标持续变迁，但是土地整理作为土地供给的核心手段，始终发挥着重要作用，其中，日本的土地整理更是被称为“日本的城市规划之母”。从战后复苏阶段的土地规整，到新自由主义兴起背景下的土地集约利用，再到老龄化少子化背景下的城市收缩，在不增加政府财政负担，不提高土地开发强度的前提下，日本通过土地整理事业实现了土地的布局优化、设施的补齐完善和城市的活力再生。目前，对于日本土地整理的研究缺少系统性的归纳整理，文献主要集中于土地整理的技术方法[1][2][3]，同时，部分学者将日本土地整理狭义的归纳为土地区画整理事业[4][5]，缺少对20世纪后日本都市再生整备计划的系统性梳理[6][7]。

本文通过考察日本土地整理的演变历程，梳理不同时期土地整理的背景、手法及相关制度支撑，分析日本土地整理得以顺利、有序开展的关键，为我国新一阶段的城市更新工作提供可资借鉴的经验。

1.日本土地整理事业的发展历程与特点

日本国土相对狭小，为节约土地资源，高度重视土地整理工作。日本自二战后先后经历了经济快速发展时期和经济增长长期低迷时期，在快速发展期中土地整理为城市快速扩张提供土地供给，而低迷期又成为促进精明收缩、优化空间格局的手段。

第二次世界大战后，日本城市住宅被大量损毁，城市人口的快速增长使得住房供应更加紧张，1946年《特别都市计划法》出台，主要用于战后的城市重建。到1950年代，随着人口持续增长，日本进入高度经济成长期，为有效管控城市的无序蔓延，日本政府陆续出台多部法律法规，系统地清除贫民区，推动新城的开发建设。1960年代，日本政府从安全和改善环境的角度考虑，有计划地对年久失修存在隐患的建筑物进行拆除，1969年《都市再开发法》的出台标志着日本开启大规模城市更新运动。至1970年代，伴随着日本经济的快速发展，但是城市开发建设却进入到了瓶颈期，城市的问题不断凸显，人们开始反思高速城市化建设和造城运动带来的不利影响，造城运动逐步趋于理性，土地整理也开始放缓。至1980年代，由于泡沫经济，日本出现大规模闲置用地，地价急速上涨。而泡沫经济破裂后，城市开始出现空心化，土地整理主要运用于。至2000年代，由于少子老龄化、产业结构调整等多方面问题，日本提出“紧凑城市”的战略，城市发展模式从扩张向收缩转型。2002 年制定《都市再生特别措施法》，开始注重地域价值提升的可持续都市营造，一方面，以举国战略从面上推动城市更新；另一方面，持续鼓励自下而上的“造街”活动和小型更新项目，聚焦街区、社区甚至单体建筑的更新改造。

图1 日本土地整理事业发展（资料来源：国土交通省土地区画整理事业发展历程图改绘，https://www.mlit.go.jp/toshi/city/sigaiti/toshi_urbanmainte_tk_000030.html）

2.日本土地整理的地权交换规则演变

2.1城市快速扩张期：基于“等价权属”的土地区画整理

日本的经济高速增长期始于1954年，经济增长带来快速的城市化。然而，城市的发展扩张逐渐超出规划的控制能力，空间的无序化和景观的杂乱化问题日益深化。[8]为解决无序扩张带来的空间破碎以及有限土地资源条件下住区公共设施配套不足等问题，1954年日本政府出台《土地区画整理法》，聚焦平面化的权属整理，将私有的杂乱不规整的用地进行有规划的重新区划，解决城市快速增长时期建筑杂乱、私有地“犬牙交错”和公共设施匮乏等问题。

土地区画整理是对不规则的地块进行重新布局，基于项目实施后地价升值带来的收益来平衡道路及公共设施建设费用，以此推动公共设施改善、提高用地效率的土地整理方法。其主要环节包括土地减步、地块重整和预留地三个方面：土地减步是规划前后各地块的面积减少量，贡献出的面积用于基础设施建设和平衡资金；地块重整指将整治前的杂乱地块置换成符合道路或者其他设施的形状；预留地指通过土地减步而产生的私有地和公共设施用地以外的土地，其用途包括两方面，一是用于道路及公园、停车场等设施的建设用地，二是作为“资金地”用于平衡基础设施建设费用。

图2 土地区画整理的实施模式（资料来源：作者绘制）

土地区画整理是一种“等价权属”的土地整理方式。根据日本《土地区画整理法》第89条规定“对应土地区划整理之前的宅地的位置、面积、土质、水利、利用状况、环境条件等因素，决定土地区划整理后的宅地的原则”，其本质上保障了土地整理前后土地价值上的等价，土地权属是在土地价格的等价基础上进行交换。土地区画整理在日本经济高速增长时期的新城建设和城市边缘地区开发等增量规划中发挥了重要作用。在增量规划中，由于大多是未城市化区域，因而项目实施后地价升幅较大，土地所有者拥有的土地面积虽然减少，但是整治后的地价普遍能实现“等价交换”甚至高于原有价值，所以可以取得较理想的效果。例如东京的多摩新城通过土地区画整理的方式开发了78平方公里的土地，名古屋地区以此方法开发了88平方公里。

2.2城市转型发展期：基于“等价权利”的市街地再开发

至20世纪60年代，日本经济依旧保持着10%的年增长率，在市场力量的作用下，人口与产业向东京、大阪、名古屋等大城市集聚的趋势明显，大城市地区与农村地区的差距逐渐增大。1969年，为实现国土利用的均衡和高效化，日本政府出台了第二次《全国国土综合开发规划》（简称为“二全综”），提出了“广域生活圈构想”，围绕中心城区，以新干线、铁路等快速交通网络进行连接，布局大规模工业基地、大规模粮食生产基地、大规模旅游基地等，使部分产业和人口有计划的引导至中心城区的周边，进而优化大城市的功能配置，日本城市发展进入了向存量优化转型发展的新时期。

在城市转型发展时期，日本的土地整理多集中在中心城区，由于整理后地价变化较小，土地整理的推进需要政府提供大量经济补贴，土地区画整理项目在这一时期难以持续推进。为解决土地区画整理的不足、推动大城市地区的城市更新，“二全综”公布的同一年，日本出台《都市再开发法》，制定了市街地再开发的整体政策指引，并且规定了“权利转换计划”的方式和实施流程，用以推进城市更新。“权利转换计划”中的“权利”不仅包括土地的所有权，也包含建筑物的产权。权利转换通过重新调整土地、建筑物等产权等价置换实现更新改造，根据城市规划制定的容积率，修建完成的总楼地板面积中，由权利人以等值交换分配所得部分称为“权利面积”，其余则为“保留面积”，“保留面积”将由投资者负担城市更新所需费用予以取得。在市街地再开发项目中，虽然因城市公共设施用地增加，开发建筑项目的用地会减少，但通过城市更新激励机制，建筑的容积率上限通常会得到提高，确保原土地所有人获得各自的建筑面积所有权后，仍有较多剩余的建筑面积，这部分面积会转让给第三方，以获得部分城市更新项目建设资金。

图3 市街地再开发的实施模式（资料来源：作者绘制）

    与土地区画整理相似，市街地再开发事业也确保土地所有人在城市更新前后的资产实现等价交换，但市街地再开发涉及的权利变换从地权扩展到了土地上的附属物，即建筑物的物权。这种“等价权属”的土地整理方式，相较于土地区画整理更加灵活，土地使用权人可按不同功能用途比例混合利用土地，满足生产生活配套需要；同时更符合日本城市转型发展时期的城区建设需求，提高土地节约集约利用水平，推动了城市立体建设。

2.3城市紧凑发展期：基于“共有权益”的都市再生整备

至1990年代，泡沫经济崩溃后，在长期持续的经济不景气、社会环境变化、城市和产业急需结构调整等综合背景下，经济的衰退使得基于“等价交换”原则的土地整理事业难以推进，特殊的经济社会形势迫使日本开启了以“再生”为核心价值的城市发展进程。

2002年，日本出台《都市再生特别措施法》，标志着日本都市再生正式启动。“再生”之于“都市”的基本含义为：“不仅对建筑物，更将建筑物外部的整体自然环境与生活环境作为对象，赋予其新的存在价值的城市再建设活动”[9]。根据日本《都市再生的基本方针》，都市再生的意义在于应对急速信息化、国际化、少子化和高龄化等变化，提升城市的活力与魅力。[10]其城市更新主要包括三个方面：以三大都市圈为中心的都市再生，以公共基础设施建设为主的全国都市再生，以引导土地利用为主的紧凑型城市建设。2014年，日本国土交通省在《都市再生特别措施法》的基础上，发布了“立地适正化计划”，推动紧凑城市的建设。

立地适正计划，也称选址优化规划，强调以轨道公交框架为主要发展轴带，以公共交通体系为基础，通过优化区域布局结构，完善居住、医疗、养老、商业和公共交通等设施与服务体系，划定城市功能引导区域、居住引导区域和引导设施，引导城市公共设施和居住需求向轨道站点周边集聚，从而构成多个居住集中区和方便的循环公共交通网络，最终建设“网络型紧凑城市”。原则上，该规划以城市全体地区作为规划对象范围，参照城市再生基本方针中的选址优化规划制定要求，通过城市总体规划实现城市功能设施的适当选址[11]。该规划将城市规划地区内部的重要城市节点选定为城市功能引导区域，并在其周边指定居住引导区域，引导多样化城市功能向引导区域内部集聚，并通过公共交通网络实现有机连接，促进城市空间结构由单中心集约型模式向多中心、簇群化集约型模式转变[12]。

图4 都市再生整备的实施模式（资料来源：作者绘制）

相较于前两个时期，城市紧凑发展期日本土地整理方式在价值导向上从原本的“等价交换”向“权益共享”转变。立地适正计划在传统制度的基础上实现了城市空间形态发展引导的转变[13]，由纯粹的土地边界控制转为与生活圈规划结合，发挥着串联规划制度和支援措施的作用，并依据《城市规划法》在城市规划体系中具有法定地位[14]。依托原有土地区画整理和市街地再开发的手段，结合生活圈，解决了城市空心化的问题，推动了紧凑城市的建设。

3.对我国土地整理发展的启示

3.1权属调整方面：从等物业补偿到等价置换

从国内相关城市在城市更新中权属调整的规则来看，大多采用等物业补偿的做法。虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了“等价值补偿”的原则，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”，但目前推进城市更新的大部分城市，均采用等物业补偿的做法。如广州集体土地上房屋的补偿安置，居住建筑按280米/栋的标准进行核定复建，合法物业按照1：1的比例进行复建，而违法物业按照2:1的比例进行安置（广州市旧村庄全面改造成本核算办法》（穗建规字〔2019〕13号）；深圳《城市更新条例》（草案）提出“明确已登记的商品性质住宅物业（即红本住宅）采用原地产权置换的，按照套内面积不少于1：1的比例进行补偿；成都在《成都市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府令第78号）中明确，“城中村”地块改造涉及征地房屋补偿安置的，按人均35平方米安置。

产权人由于对于权利归属的认知不同，导致对权利兑现的期许不同。在日本，产权人认为自己享有现状的土地和建筑的产权，因此同意现状价值的兑现，即等现状价值补偿；在中国，产权人认为自己享有土地产权以及土地使用期限内土地能够产生的效益，因此中国产权人认为原有土地上的增值收益也属于自己，因此追求规划价值的兑现，即等现状规模补偿。    目，我国亟需建立对权属调整的正确认识并完善相关制度规范。

3.2法律保障方面：明晰土地整理的规范化操作与管理程序

在我国，目前较多推行城市更新土地整理的城市，缺乏对产权确认、补偿测算规范化的指引，导致产生大量的模糊空间。如广州的旧村改造中，由政府支付公共服务设施成本，开发商支付土地整理成本（复建量/现状规模息息相关），开发商融资面积和村民复建面积呈正相关，所以开发商、政府和村民的博弈过程中，开发商和民众为寻求高收益，将可能的寻求高复建量，从而做大收益，影响土地整备项目的正常推进。参照日本经验，其土地整理形成了以城市更新管理法规为核心，一系列专项配套法规为支撑的法规政策体系，对土地整理的全过程实行规范化管理，使土地出让、产权收拢、公众参与、实施管理等关键环节都有法可依。目前，我国土地整备的相关法律在补偿、收益等资金方面的测算缺少明确的规章制度，导致在进行土地整理时遇到一些问题时无法可循，所以建立健全的法律、法规是土地整理顺利实施的重要保障。

3.3运营机制方面：建立公私合营、成本共担的财税保障机制

为避免“经济人”的“搭便车”行为，日本的土地整理始终坚守“公共优先”和“成本共担”的基本原则，通过建立公共用地预留机制，有效保障公共产品投入和公共秩序维护。借鉴这一思路，我国在土地整理中，应建立公私合营、成本共担的财税保障机制，政府应积极引导和鼓励民间力量投资完善基础设施及营造公共空间，给予投资者与经营者在用地、 税收、水电、通信等方面的政策优惠，如容积率补偿等。另一方面，应建立可行的成本共担机制，可由土地所有权人通过出让一部分土地，为土地整理和公共空间建设提供资金支持。土地整理过程中产生的资金消耗及公共设施占用的土地面积，由参与土地整理的土地所有者按照土地价值比例进行“均摊”。

3.4组织架构方面：组建多方参与、独立仲裁的决策机构

日本土地整理采用参加者联合会的决策机制，其本质是土地所有者和利益相关者对土地权益的民主决策。参照这一架构，国内土地整理应建立多方参与、独立仲裁的决策机构，决策机构对相关土地的资产清算和价值评估结果做出决策，并以获得审批通过的土地利用规划为依据，以寻求“共识”为目的，对整备用地的数量指标及其空间布局在各参与主体之间进行分配。例如对于土地整理过程中“土地补偿”与“费用均摊”等关键环节，应由决策机构组织公开公正、科学细致的土地估值工作，其中的土地“价值”并非以货币计量的市场价值，而是项目内部各块土地的相对价值。估值工作程序应包括详尽的专家参与、听证会制度、建筑及其他土地附属物估值等等，可委托中立的专家或咨询机构，根据历史、现状、规划等因素，对相关地块进行土地确权、权益明确、价值评估。

参考文献：

[1]簗瀬範彦等，土地区画整理事業における街区設計と換地計画の変遷に関する一考察[J]，土木学会論文集D2，2020年76巻1号p.83-95

[2]施媛.“连锁型”都市再生策略研究——以日本东京大手町开发案为例[J].国际城市规划,2018,33(04):132-138.

[3]魏羽力.一种积极的土地重整手段——谈日本的“土地区画整理”方法[J].现代城市研究,2003(02):28-33.

[4]李明辉.国外土地整理立法及对中国的启示[J].世界农业,2011(11):43-45.

[5]汪先平.当代日本农村土地制度变迁及其启示[J].中国农村经济,2008(10):74-80.

[6]田毓振.日本国土空间用途管制及启示[J].中国土地,2021(02):56-58.

[7]赵文琪.日本城市土地集约利用的规划路径及其借鉴意义[J].上海国土资源,2017,38(04):56-62+92.

[8]西村幸夫.西村幸夫風景論ノート景観法·町並み·再生[M].東京都：鹿島出版会，2008：287

[9]小山雄二,瀬口哲夫.住民に定額家賃で継続居住を保障する民営化による住宅団地の再生手法:郊外型の住宅団地をモデルとした事業化可能性[C].日本建築学会計画系論文集,2006,71(610):17-24.

[10]孔明亮,马嘉,杜春兰.日本都市再生制度研究[J].中国园林,2018(8):101-106.

[11]国土交通省.国土のグランドデザイン2050~対流促進型国土の形成[R/OL].(2014-07)[2020-10-10].https;//www.mlit.go.jp/common/001047113.pdf.

[12]小牧市.小牧市立地適正化計画[M].小牧ツティプレス;小牧市,2017.

[13]国土交通省.「都市再生特別措置法」に基づく立地適正化計画概要パンフレット[R/OL].(2014-08-01)[2020-06-18].https;//www.mlit.go.jp/common/001195049.pdf.

[14]刘泉,张莞莅,钱征寒.基于老龄化视角的TOD地区步行尺度——以日本选址优化规划为例[J].国际城市规划,2021,36(2);40-49.DOI;10.19830/j.upi.2020.650.

作者简介：黄拯，男，广州市城市规划勘测设计研究院有限公司，助理工程师，主要从事人文地理研究

基金项目：广州市城市规划勘测设计研究院有限公司青年基金项目（RDI2220202042）

1